Sentencia del Tribunal Supremo (1ª) de 11 de noviembre de 2024 (D. JOSE LUIS SEOANE SPIEGELBERG).
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PRIMERO.- Antecedentes relevantes
A los efectos resolutorios del presente
recurso partimos de los antecedentes siguientes:
1.º-Con fecha 17 de noviembre de 2011, D.ª
Amelia, D.ª Elisa, D.ª Julia, D.ª Dulce y D. Justino presentaron una
reclamación administrativa contra el Servicio Andaluz de Salud por el
fallecimiento de D. Jesús Manuel, esposo y padre, respectivamente, de los
reclamantes, como consecuencia de la asistencia sanitaria prestada por dicho
servicio público.
2.º-A tales efectos, se incoó expediente de
responsabilidad patrimonial con sujeción a lo previsto en el Real Decreto
429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de los
procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad
patrimonial, que fue registrado con el número Z 11685.
3.º-El día 14 de agosto de 2017, se dictó
resolución por la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud por la que
se desestimó dicha responsabilidad, que fue notificada a los reclamantes, antes
de la interposición de la presente demanda, según la tesis de la parte
demandante el 29 de enero de 2018.
En la precitada resolución se hizo constar en
su parte dispositiva:
«Notifíquese esta resolución a la persona
reclamante, haciéndole saber que, con ella, se agota la vía administrativa,
conforme a lo establecido en el artículo 114.1 e) de la Ley 39/2015 del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo
142.6 de la derogada Ley 30/1992, de 13 de enero, en su redacción modificada,
dada por Ley 4/1999, de 13 de enero), e informándole asimismo de que frente a
la misma podrá interponer Recurso Contencioso-administrativo ante los órganos
judiciales de lo Contencioso- administrativo en cuya circunscripción tenga su
domicilio, o, a su elección, ante los de Sevilla, sede de este Órgano
resolutor, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo
14.1.2ª de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en
su última y modificada redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre. El
plazo para la interposición del recurso será de dos meses contados a partir de
la fecha de notificación de la resolución».
4.º-Contra dicha decisión administrativa no se
interpuso ningún recurso contencioso administrativo.
5.º-El 22 de marzo de 2018, los reclamantes
presentaron demanda contra la entidad Zúrich Insurance PLC, cuyo conocimiento
correspondió al Juzgado de Primera instancia número 81 de Madrid.
En su contestación a la demanda, Zurich invocó
el carácter firme de la resolución administrativa dictada en el expediente de
responsabilidad patrimonial, y la imposibilidad de su fiscalización por parte
de los órganos de la jurisdicción civil. Apoyó su oposición en la STS
321/2019, de 5 de junio.
6.º-Seguido el correspondiente procedimiento
en todos sus trámites se dictó sentencia día 124/2019, de 17 de junio, en
la que se desestimó la oposición formulada por la entidad aseguradora y, con
estimación parcial de la demanda, se condenó a la demandada a abonar a los
demandantes las cantidades que figuran en su parte dispositiva, al considerar
concurrente negligencia en la prestación sanitaria dispensada por la sanidad
autonómica.
7.º-Contra dicha sentencia se interpuso
recurso de apelación por ambas partes. Por la aseguradora Zurich, al entender
que no cabía un pronunciamiento judicial en tanto en cuanto no se había
recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa la desestimación de
la reclamación administrativa efectuada, entre otros motivos. Por los
demandantes interesando la elevación de la indemnización fijada a su favor.
El recurso correspondió a la sección 19.ª
de la Audiencia Provincial de Madrid, que dictó sentencia 23/2020, de 22 de
enero, por la que desestimó el recurso de la aseguradora, y acogió en parte el
formulado por los demandantes, con incremento de las indemnizaciones señalas
por la sentencia del juzgado.
8.º-Contra dicha resolución se interpuso por
la compañía Zurich el presente recurso de casación.
SEGUNDO.- El recurso de casación
El primer motivo del recurso se interpone al
amparo del art. 477.2.3.º LEC, se denuncia la vulneración de la doctrina
jurisprudencial respecto al enjuiciamiento de la legitimación pasiva de la
compañía de seguros de la administración pública en el proceso civil, con cita
de la sentencia de pleno de esta sala 321/2019, de 5 de junio, e
infracción del art. 73 de la Ley de Contrato de Seguro (en adelante
LCS).
En definitiva, se considera que, una vez
resuelta la responsabilidad de la Administración por resolución/orden
administrativa firme y consentida, al no haber sido recurrida en vía
contencioso-administrativa, no cabe condenar a la compañía de seguros, en la
vía jurisdiccional civil, cuando se proclamó, por resolución administrativa
firme, la falta de negligencia de los servicios públicos andaluces de la salud.
La parte demandada se opone al recurso alega
que notificada la decisión administrativa con fecha 29 de enero de 2018, se
interpuso demanda antes de haber transcurrido el plazo de dos meses y se
consideró que no existía identidad de razón con el caso contemplado en
la sentencia 321/2019, de 5 de junio, en el que se había estimado la
reclamación parcialmente, mientras que, en el caso presente, se había
desestimado.
En el segundo motivo, se alegaba la infracción
del art. 20.8 de la LCS, en lo relativo a la imposición de los intereses
de demora.
TERCERO.- Estimación del recurso
La cuestión controvertida objeto de este
proceso fue tratada, entre otras, por la STS 169/2024, de 12 de febrero,
en la que se contemplaron los distintos escenarios que podían producirse en los
supuestos del ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la
administración, en dicha resolución señalamos:
«Para mejor explicación del pronunciamiento
estimatorio del recurso interpuesto, abordaremos su resolución en los apartados
siguientes:
»3.1 Opciones que se le abren al perjudicado
en casos, como el presente, de supuesta mala praxis en la asistencia sanitaria
prestada por la sanidad pública.
»El Tribunal Supremo ha explicitado las
opciones legales que se les abren a los perjudicados en los casos de ser
víctimas de acciones dañosas causadas por la Administración. Así, en
las sentencias 473/2020, de 17 de septiembre, de Pleno; 501/2020, de
5 de octubre, y más recientemente en la sentencia 1519/2023, de 6 de
noviembre, esta sala se ha pronunciado sobre dichas opciones legales que
sintetizamos de la forma siguiente:
»3.1.1 Acudir a la vía administrativa.
»En efecto, una de las posibilidades legales,
que brinda el ordenamiento jurídico a la demandante, es formular la oportuna
reclamación administrativa previa ante la propia Administración para obtener el
resarcimiento del daño, en cuyo caso finalizado el expediente con
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial y fijación de la indemnización
correspondiente, se producen las consecuencias jurídicas siguientes, a las que
se refiere la STS 321/2019, de 5 de febrero:
»"(i) fijada la indemnización, la
aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito; (ii)
una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el
perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan firmes
para la administración; (iii) pueden producirse, potencialmente, todos los
efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado;
y (iv) la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del
derecho de repetición que el art. 76 LCS reconoce a la
aseguradora".
»Esta doctrina es ulteriormente ratificada en
la sentencia 579/2019, de 5 de noviembre, entre otras.
»3.1.2 Acudir a la vía
contencioso-administrativa.
»Los perjudicados, en el caso de que hubieran
optado por la vía administrativa, si formulada la preceptiva reclamación fuera
desestimada expresamente o por silencio administrativo, o cuando considerasen
insuficiente la cantidad fijada en concepto de indemnización por los daños y
perjuicios sufridos, podrían cuestionar tal resolución administrativa ante la
jurisdicción contencioso-administrativa de las formas siguientes:
»a) Bien, mediante el ejercicio de una acción
de condena exclusivamente dirigida contra la Administración, en cuyo caso es la
jurisdicción contencioso-administrativa a la que le compete el conocimiento de
las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial dirigidas contra la
Administración, según resulta de lo normado en el art. 2 e) de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha jurisdicción (en adelante LJCA).
»b) Bien, demandando, en vía
contencioso-administrativa, a la Administración y a su compañía aseguradora, lo
que constituye una posibilidad expresamente prevista en el art. 9.4 II de
la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ), en consonancia con
lo dispuesto en el art. 21 c) de la LJCA, que consideran legitimada
pasivamente a "las aseguradoras de las Administraciones públicas, que
siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien
aseguren".
»3.1.3 Ejercitar exclusivamente la acción
directa contra la compañía de seguros de la Administración ante la jurisdicción
civil.
»Por último, se abre una tercera posibilidad
como es la de prescindir de la vía administrativa, y demandar, exclusivamente,
a la compañía de seguros, en su condición de sociedad mercantil, ante la
jurisdicción civil, en el ejercicio de la acción directa del art. 76 de la
LCS (autos de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo
3/2010, 4/2010, 5/2010 de 22 de marzo y sentencias
574/2007, de 30 de mayo, 62/2011, de 11 de febrero y 321/2019,
de 5 de febrero, entre otras).
»Recientemente, la Sala Especial de Conflictos
de Competencia del Tribunal Supremo, en auto 2/2022, de 2 marzo, reiteró
tal criterio atributivo del conocimiento de dicha acción, incluso tras la
entrada en vigor de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público, dado que se trata de una controversia inter privatos; esto es,
entre la demandante, por un bien privativo como es la salud y los perjuicios
económicos sufridos en su patrimonio biológico personal, y una compañía de seguros
legalmente constituida bajo el régimen jurídico de una sociedad anónima de
capital.
»Como señalamos en la sentencia
1322/2023, de 27 de septiembre, en tales casos, la aseguradora no puede:
»"[...] ampararse en el argumento de que
no está obligada a hacer honor a su compromiso indemnizatorio, si no acude la
víctima a la vía administrativa, formulando la correspondiente reclamación
patrimonial frente a la administración presuntamente responsable, y esperar a
que aquella sea reconocida en el correspondiente expediente administrativo,
pues el perjudicado no está obligado a ello, y goza del derecho de dirigir la
acción de resarcimiento en vía civil únicamente contra la aseguradora de la administración".
»Por consiguiente, en el supuesto de acudir a
dicha vía jurisdiccional civil, la condena de la aseguradora dependerá de la
existencia de responsabilidad patrimonial de la administración asegurada, que
deberá acreditarse, en el proceso civil, bajo los parámetros propios del
derecho administrativo, lo que no es cuestión extravagante, sino expresamente
prevista en el art. 42 de la LEC, que regula las cuestiones prejudiciales
no penales que se susciten en el proceso civil.
»En definitiva, corresponde a la jurisdicción
civil resolver los casos de ejercicio de la acción directa del art. 76
LCS contra la compañía aseguradora siempre que ésta sea la única
demandada, como así se ha expresado en la sentencia del Pleno de la Sala
1.ª 321/2019, de 5 de junio, y no se hubiera acudido previamente a la vía
administrativa.
»3.2 Opciones que están vedadas a los
perjudicados.
»Ahora bien, lo que no cabe es que, si optaron
por acudir a la vía administrativa y su pretensión resarcitoria del daño
sufrido resulta desestimada o estimada en parte, es acudir posteriormente a la
vía civil para obtener el reconocimiento de la responsabilidad denegada o
incrementar el importe de la indemnización fijada en dicha vía; pues ello
supondría atribuir a los tribunales civiles facultades revisoras de los actos
administrativos con clara invasión del ámbito propio de la jurisdicción
contencioso administrativa a la que le compete el control de la Administración
Pública (arts. 106 CE; 9.4 LOPJ y 1 y 2 LJCA), y
máxime cuando dichos actos administrativos resultan firmes por no haber sido
impugnados por vía contencioso administrativa.
»El ordenamiento jurídico no posibilita el
trasvase indistinto de una jurisdicción a otra, ni la invasión de ámbitos
ajenos a la propia, al anudar a los actos procesales de tal naturaleza la
sanción jurídica de la nulidad de pleno derecho (arts. 238.1
LOPJ y 225.1 de la LEC).
»En este sentido, la sentencia 358/2021,
de 25 de mayo, de pertinente cita, al referirse también a un caso en el que el
perjudicado ejercitó en vía civil la acción directa del art. 76
LCS contra Zurich, aseguradora del SERMAS, después de que hubiera devenido
firme la resolución administrativa que declaró la inexistencia de
responsabilidad patrimonial de dicha Administración sanitaria, proclama que:
»"[...] la sentencia recurrida se opone a
la doctrina jurisprudencial de esta sala fijada a partir de su sentencia
de pleno 321/2019 y reiterada en las sentencias 579/2019, de 5 de
noviembre, 473/2020, de 17 de septiembre, de pleno, y 501/2020, de 5
de octubre, sobre la vinculación de la jurisdicción civil a lo resuelto por la
Administración en el expediente de responsabilidad patrimonial, o en su caso a
la resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativo si se impugna el
acto administrativo.
»[...] En este sentido, se recuerda que la
acción directa del art. 76 LCS se funda en los principios de
autonomía de la acción, solidaridad de obligados y dependencia estructural
respecto de la responsabilidad del asegurado, y que esto comporta que, aunque
la acción directa goce de autonomía procesal (al ser posible demandar
exclusivamente a la aseguradora ante la jurisdicción civil sin que previamente
se sustancie una reclamación en vía administrativa), la aseguradora no pueda
quedar obligada más allá de la obligación del asegurado, pues la jurisdicción
contencioso-administrativa es la única competente para condenar a la
Administración mientras que la jurisdicción civil sólo conoce de su
responsabilidad y consecuencias a efectos prejudiciales en el proceso civil.
»Esta jurisprudencia, con arreglo a lo cual
esta sala ha desestimado la acción directa contra la aseguradora de la
Administración cuando se ha utilizado por el perjudicado para conseguir de la
aseguradora en vía civil una indemnización superior a la indemnización
reconocida en vía administrativa o contencioso-administrativa, es también
aplicable a un caso como el presente en el que la perjudicada, pudiendo
demandar directamente a la aseguradora en vía civil, optó por acudir al
expediente administrativo de responsabilidad patrimonial para exigir la
responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y la consiguiente
indemnización del daño sufrido, y consintió que adquiera firmeza la resolución
administrativa desestimatoria de su reclamación, dado que igual que 'sería
contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa para impugnar el
acto administrativo, que se había consentido, a los solos efectos
indemnizatorios' (sentencia 321/2019, citada por la 579/2019), también lo
sería utilizar la acción directa contra el asegurador para conseguir que la
jurisdicción civil declarase la responsabilidad de la Administración sanitaria
asegurada -por ser presupuesto para que responda la aseguradora- tras haber
devenido firme el acto administrativo que negó la existencia de dicha
responsabilidad".
»Por consiguiente, es contrario a la legalidad
utilizar la acción directa para impugnar el acto administrativo que se ha
consentido.
»En el caso enjuiciado, en la sentencia
119/2022, de 15 de febrero, se desestimó también una acción directa en vía
civil contra la compañía de seguros, cuando había sido desestimada la
pretensión resarcitoria por sentencia dictada en vía contencioso-administrativa.
»En efecto, la parte actora había optado por
formular reclamación por vía administrativa. A tal efecto, promovió el
correspondiente expediente de declaración de responsabilidad patrimonial contra
la Administración por considerar constitutiva de mala praxis la atención al
parto dispensada por el Servicio Público de Salud Murciano. La pretensión
indemnizatoria fue desestimada: primero por silencio negativo, lo que motivó se
interpusiera recurso contencioso administrativo contra la Comunidad Autónoma de
Murcia y la compañía de seguros, al amparo del art. 21.1 c) de la LJCA,
conforme a la cual se considera parte demandada, en vía contenciosa, a
"las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán
parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren".
»Posteriormente, de forma expresa, se
desestimó tal pretensión en vía administrativa, así como por sentencia dictada
por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por
apreciar que la acción se encontraba prescrita, pronunciamiento que es firme.
»Pues bien, en la precitada sentencia
119/2022, de 15 de febrero, se resolvió, como no podía ser de otra forma, que:
»"[...] cuando existe una sentencia del
orden jurisdiccional contencioso administrativo, que proclama mediante
pronunciamiento firme, en proceso seguido contra la compañía como codemandada,
que no existe responsabilidad patrimonial de la administración asegurada, la
cual no puede renacer mediante la promoción de una acción ante la jurisdicción
civil sobre los mismos hechos contra su aseguradora absuelta".
»En definitiva, la acción directa por vía
civil contra la compañía aseguradora de la Administración exige no haber
acudido previamente a la vía administrativa, pues si el perjudicado se somete
voluntariamente a ésta no puede posteriormente acudir a los tribunales civiles
para obtener la revisión de actos administrativos.
»Por otra parte, la constatación de la
responsabilidad del asegurado es presupuesto básico para que pueda prosperar la
acción directa ejercitada contra la entidad aseguradora (sentencias 20
diciembre 1989, 15 junio 1995, 469/2001, de 17 de
mayo y 129/2022, de 21 de febrero, entre otras), de tal modo que la
inexistencia de responsabilidad de la administración sanitaria (art. 73 LCS)
excluye la obligación de la aseguradora.
»En el presente caso, la demandante promovió
expediente administrativo de responsabilidad patrimonial de la Administración
sanitaria y dejó que la resolución desestimatoria dictada en dicha vía
adquiriera firmeza. Con ello, se le cerró la posibilidad del ejercicio de la
acción directa del art. 76 de la LCS ante los tribunales civiles, al
ser presupuesto condicionante de su estimación la existencia de la
responsabilidad patrimonial de la administración, y en la vía inicialmente
elegida por la demandante dicha responsabilidad se declaró inexistente en
pronunciamiento firme"».
CUARTO.- Asunción de la instancia
En este caso, la parte demandante acudió a la
vía administrativa. Esperó a que se dictase la correspondiente resolución de
tal clase, que le fue notificada con advertencia expresa de la posibilidad de
impugnarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa. No lo hizo así,
sino que promovió acción directa ante la jurisdicción civil, lo cual no es
posible en tanto en cuanto ello supondría un trasvase de jurisdicción con
atribución a los tribunales del precitado orden civil la revisión de un acto
administrativo.
Por lo tanto, no cabe condenar a la recurrente
a resarcir una responsabilidad patrimonial que se declaró inexistente por
resolución administrativa, que alcanzó firmeza en la vía elegida por los
presuntos perjudicados para obtener el resarcimiento del daño. No es un
problema relativo a que la demanda civil se interpusiera en el plazo de dos
meses, puesto que este plazo es para revisar, en la vía jurisdiccional de lo
contencioso la resolución administrativa dictada, lo que no corresponde a los
tribunales de lo civil en virtud del conjunto argumental antes reseñado.
Tampoco la doctrina citada queda circunscrita
a los casos en que la reclamación administrativa fuera parcialmente estimada en
dicha vía, dado que el carácter vinculante de la resolución dictada proviene,
en ambos casos, de no haber sido impugnada por la vía procedente.
En consecuencia, conforme al art. 487.3
LEC, procede casar la sentencia recurrida y, en su lugar, en funciones de
segunda instancia, estimar el recurso de apelación interpuesto por la compañía
de seguros Zurich, con la correlativa desestimación de la demanda formulada por
la actora por mor de todo el conjunto argumental antes expuesto.
La estimación de este motivo de casación deja
sin interés jurídico la infracción alegada de vulneración del art. 20 de
la LCS.
QUINTO.- Costas y depósito
Conforme al art. 398.2 LEC, no procede
imponer a ninguna de las partes las costas del recurso de casación, dada su
estimación, ni las costas de la segunda instancia, dado que el recurso de
apelación tenía que haber sido estimado.
Comoquiera que, al interponerse la demanda, la
cuestión controvertida era polémica, con distintos pronunciamientos judiciales
al respecto, hasta el punto que los juzgados de primera y segunda instancia
consideraron competente a la jurisdicción civil, lo que, incluso, motivó que
la sentencia 321/2019, de 5 de junio, fuera de pleno, procede no imponer a
los demandantes las costas de la primera instancia en uso de las facultades que
a los órganos jurisdiccionales atribuye el art. 394.1 LEC.
Conforme a la disposición adicional 15.ª.
8 LOPJ procede devolver a la parte recurrente los depósitos constituidos
para recurrir.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por
la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido
:
1.º-Estimar el recurso de casación interpuesto
por la demandada Zurich Insurance PLC, Sucursal en España, contra
la sentencia 23/2020, de 22 de enero, dictada por la sección decimonovena
de la Audiencia Provincial de Madrid, en el recurso de apelación n.º 600/2019.
2.º-Casar la sentencia recurrida, estimar el
recurso de apelación interpuesto por dicha compañía de seguros, y con
revocación de la sentencia 124/2019, de 17 de junio, dictada por el
Juzgado de Primera Instancia n.º 81 de Madrid, en los autos de juicio ordinario
388/2018, desestimar íntegramente la demanda deducida por los demandantes
contra la compañía de seguros Zurich.
3.º-No imponer a ninguna de las partes las
costas del recurso de casación ni las de apelación y primera instancia.
4.º-Devolver a la parte demandada los
depósitos constituidos para recurrir en segunda instancia y casación.
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