Sentencia del
Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2019 (Dª. María de los Ángeles Parra Lucan).
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PRIMERO.- Resumen de antecedentes
Es objeto del recurso de casación si
la solicitud de la renovación de pasaporte realizada en el Consulado de España,
antes de que transcurra el plazo de tres años desde la mayoría de edad del
interesado, debe ser considerada como declaración de voluntad de querer
conservar la nacionalidad española a los efectos de no perder la nacionalidad,
de acuerdo con el art. 24.3 CC.
El juzgado ha entendido que sí, con
la consecuencia de que la demandante no habría perdido la nacionalidad
española. La Audiencia, por el contrario, confirmando la Resolución de la
Dirección General de los Registros y del Notariado, ha entendido que la
declaración de voluntad de conservar la nacionalidad debe ser expresa. Recurre
en casación la demandante.
Son antecedentes necesarios para
este recurso los siguientes.
1.- D.ª Eulalia nació el NUM000 de 1986
en Bogotá (Colombia), hija de madre española también nacida en Colombia.
El 23 de abril de 2007, D.ª Eulalia
solicitó en el Consulado General de España en Bogotá la renovación de su
pasaporte, que fue expedido ese mismo día con validez hasta el 22 de abril de
2012.
El 27 de marzo de 2012, D.ª Eulalia
acudió al Consulado para solicitar la renovación del pasaporte. El funcionario
que le atendió se negó por entender que D.ª Eulalia había perdido la
nacionalidad española.
El 12 de abril de 2012, el Consulado
General incoa expediente gubernativo de pérdida de la nacionalidad y con fecha
3 de septiembre de 2012 el encargado del Registro dicta acuerdo de pérdida de
la nacionalidad española por entender que resulta de aplicación el art. 24.3 CC
y que no consta que D.ª Eulalia declarara ante el encargado del Registro Civil
su voluntad de conservar la nacionalidad española.
D.ª Eulalia presenta recurso contra
dicha resolución ante la Dirección General de los Registros y del Notariado.
El 15 de noviembre de 2013, la
Dirección General dicta resolución por la que desestima el recurso interpuesto
y confirma la resolución impugnada.
2.- El 29 de septiembre de 2014, D.ª
Eulalia interpone demanda por la que solicita la revocación de la resolución de
la Dirección General de los Registros y del Notariado y que se le reconozca la
nacionalidad española de origen.
3.- La sentencia de primera instancia
estima la demanda, revoca la resolución de la Dirección General de los
Registros y del Notariado y declara la nacionalidad española de origen de D.ª
Eulalia.
Con apoyo en el informe del
Ministerio Fiscal, el juzgado basa su decisión en que, con la solicitud de la
expedición de pasaporte acreditativo de la nacionalidad como ciudadana
española, debe entenderse cumplido el requisito de la declaración de voluntad
de conservar la nacionalidad.
4.- La Audiencia estima el recurso de
apelación interpuesto por la Dirección General de los Registros y del
Notariado.
En síntesis, basa su decisión en que
el art. 24.3 CC exige, para no perder la nacionalidad española, realizar en el
plazo de tres años desde la mayoría de edad o emancipación "una expresa
declaración de voluntad de conservar la nacionalidad española" ante el
encargado del Registro Consular, que en el caso la actora no realizó.
Añade, además, que la declaración
debe efectuarse ante el Cónsul de España o, en su caso, los funcionarios
diplomáticos encargados de las secciones consulares de la Misión Diplomática
(que están a cargo del Registro Consular, según el art. 51 del Reglamento de la
Ley del Registro Civil aprobado por Decreto de 14 de noviembre de 1958).
También que, de acuerdo con el art. 66 de la Ley de 8 de junio de 1957, sobre
Registro Civil (en adelante, LRC), "se inscribirán en el Registro Civil
las declaraciones y demás hechos que afecten a la condición jurídica de
español" y que, de conformidad con el art. 67 LRC, la pérdida de la
nacionalidad se produce siempre de pleno derecho, pero debe ser objeto de
inscripción).
5.- La sentencia de apelación es
recurrida en casación por la demandante sobre la base de dos motivos.
6.- El Abogado del Estado, en su
escrito de oposición, alega causas de inadmisibilidad del recurso.
7.- El Ministerio Fiscal apoya la
estimación del segundo motivo del recurso.
SEGUNDO. Recurso de casación
1. Formulación del recurso. El recurso se funda en
dos motivos.
El primero denuncia infracción de
los arts. 14 y 11.2 CE por vulneración del derecho a la igualdad, al haberse
decretado la pérdida de la nacionalidad de origen de la recurrente en contra de
lo preceptuado en el art. 11.2 CE, que establece que ningún español de origen
podrá ser privado de su nacionalidad.
El segundo motivo denuncia la
vulneración de los arts. 14 y 25.1 CE, 24.3 CC y 226 del Reglamento del
Registro Civil y del principio de legalidad, por considerar que la sentencia
recurrida impone exigencias "extra legem", al requerir que la
declaración de conservación de la nacionalidad española sea explícita.
2. Admisibilidad del recurso. Debemos comenzar dando
respuesta a los óbices de inadmisibilidad planteados por el Abogado del Estado,
para rechazarlos.
El Abogado del Estado alega, en
primer lugar, que el recurso debe ser inadmitido porque se extralimita en sus
pretensiones respecto de lo que es el motivo casacional, al plantear una
cuestión de inconstitucionalidad, ajena al recurso de casación. En segundo
lugar, alega que el escrito presentado genera confusiones a la hora de
identificar el recurso que plantea porque en el suplico menciona el recurso por
infracción procesal, lo que, según refiere el Abogado del Estado, dificulta su
derecho de defensa.
Los dos óbices de inadmisibilidad
deben ser rechazados.
Por lo que se refiere al primer
óbice de inadmisibilidad, debe señalarse que el reproche de
inconstitucionalidad lo hace la recurrente a la interpretación y aplicación que
de las normas legales lleva a cabo la Audiencia, lo que es algo diferente al
planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad ante esta sala. En el
caso de que esta sala considerara que la interpretación que se impone de la
norma legal aplicable conduce a un resultado contrario a la Constitución, lo que
procedería es plantear una cuestión de inconstitucionalidad.
Por lo que se refiere al segundo
óbice, es evidente que no concurre causa alguna de inadmisibilidad, pues el
recurso plantea con claridad cuál es la cuestión jurídica que se somete a la
decisión de esta sala y cuál es la norma jurídica cuya infracción se denuncia.
Así lo demuestra el propio escrito del Abogado del Estado que, después de su
breve alegación de inadmisibilidad, explica extensamente las razones por las
que considera que, a efectos del art. 24.3 CC, no puede admitirse la solicitud
de renovación del pasaporte como una declaración de querer conservar la
nacionalidad española, que es lo que plantea la recurrente en su recurso. Es
cierto que en el primer párrafo del suplico dirigido a esta sala,
efectivamente, se alude con claro error a la admisión del recurso
extraordinario por infracción procesal, pero lo que se solicita de manera
expresa es que se dicte sentencia estimatoria del recurso de casación, de
manera coherente con todo lo expuesto tanto en el encabezamiento como a lo
largo de todo el escrito del recurso.
Procede, por tanto, entrar en el
fondo y analizar la cuestión jurídica planteada en el recurso de casación.
3. Decisión de la sala. Orden de análisis de los motivos
del recurso. Vamos a comenzar analizando el segundo motivo del recurso
porque, de ser estimado, daría lugar a la estimación de la demanda interpuesta
por la actora, lo que haría innecesario el pronunciamiento sobre el primer
motivo.
Por lo que decimos a continuación,
el segundo motivo debe ser estimado.
4. Estimación del segundo motivo del recurso. El
motivo va a ser estimado por las siguientes razones.
4.1.- Consideraciones preliminares.
Son hechos probados o no discutidos que la actora adquirió la nacionalidad española
por ser hija de española (art. 17.1.a CC); que tanto la actora como su madre
nacieron en Colombia; que la actora residía en Colombia y tenía atribuida la
nacionalidad colombiana; que la actora nació el NUM000 de 1986 y alcanzó la
mayoría de edad el NUM000 de 2004.
En atención a la fecha de su
nacimiento y al momento en que alcanzó la mayoría de edad, no se discute
tampoco que a la actora le era de aplicación el art. 24.3 CC. La redacción
vigente del precepto fue introducida por la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de
modificación del Código Civil en materia de nacionalidad, que contiene una
disposición adicional segunda conforme a la cual, "la causa de pérdida
prevista en el artículo 24.3 del Código Civil sólo será de aplicación a quienes
lleguen a la mayoría de edad o emancipación después de la entrada en vigor de
la presente Ley". De conformidad con lo dispuesto en su disposición final
única, la Ley 36/2002 entró en vigor el 9 de enero de 2003, a los tres meses de
su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".
Lo que se plantea es si la solicitud
por la actora de la renovación de su pasaporte realizada en el Consulado de
España el 23 de abril de 2007, antes, por tanto, de que transcurriera el plazo
de tres años desde su mayoría de edad, debe ser considerada como declaración de
voluntad de querer conservar la nacionalidad española a los efectos del art.
24.3 CC.
4.2.- Norma aplicable y su sentido.
Establece el art. 24.3 CC:
"Los que habiendo nacido y
residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de
padre o madre españoles, también nacidos en el extranjero, cuando las leyes del
país donde residan les atribuyan la nacionalidad del mismo, perderán, en todo
caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante
el encargado del Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su
mayoría de edad o emancipación".
Esta disposición, como ha quedado
dicho, se introdujo por la Ley 36/2002. La exposición de motivos de la ley no
hace referencia a su finalidad. A la vista de su letra, sin embargo, hay
unanimidad doctrinal a la hora de entender que se dirige a evitar la
perpetuación de estirpes indefinidas de descendientes de españoles en el
extranjero, de modo que continúen siendo españoles aunque no mantengan ninguna
vinculación con España, incluso sin saber que son españoles.
Esta era una de las críticas
dirigidas por un autorizado sector doctrinal a la regulación de la pérdida de
la nacionalidad contenida en el art. 24 CC en la redacción dada por la Ley 18/1990,
de 17 de diciembre, pues, tratándose de países iberoamericanos o alguno de los
que citaba el art. 24 CC, el no emancipado nunca incurría en causa de pérdida y
al llegar la emancipación, al no regir la doctrina del asentimiento voluntario,
solo su renuncia expresa provocaba la pérdida, y los hijos y sucesivos
descendientes, mientras no sobreviniera su renuncia, serían igualmente
españoles.
Se propugnó por ello la
"recuperación" de una regla como la contenida en su día en el art. 26
CC según la redacción dada por la Ley de 15 de julio de 1954 y, conforme a la
cual:
"Los que habiendo nacido y
residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de
padre o madre españoles, también nacidos en el extranjero, aunque las leyes del
país donde residan les atribuyan la nacionalidad del mismo, no perderán la
española si declaran expresamente su voluntad de conservarla ante el Agente
diplomático o consular español o, en su defecto, en documento debidamente
autenticado dirigido al Ministerio de Asuntos Exteriores de España".
La Ley del Registro Civil de 8 de
junio de 1957 introdujo en su art. 65 (que no ha sido derogado expresamente,
pero que dejó de tener sentido cuando se suprimió la regla contenida en el art.
26 CC) una disposición complementaria conforme a la cual, la declaración a que
se refería el art. 26 CC solo podía hacerse dentro de un año a contar de la
fecha en que la ley del país de residencia atribuyera la nacionalidad o desde
la mayoría de edad o emancipación si la ley extranjera la hubiera atribuido
antes.
De esta forma, al introducir en 2002
en el art. 24.3 CC una norma equivalente al art. 26 CC en la redacción de 1954,
se quiso establecer un cauce que permitiera cortar la perpetuación indefinida
de estirpes de españoles en el extranjero cuando siguen siendo españoles a
pesar de que no mantengan la menor vinculación con España. Se hace exigiendo a
los nietos de emigrados españoles, segunda generación nacida en el país de
acogida, una declaración de voluntad dentro de cierto plazo para no perder la
nacionalidad española. La pérdida de la nacionalidad se produce "ex
lege" si no se realiza esa declaración.
4.3.- Sobre si la declaración de
conservar debe ser expresa. En particular, el significado de la solicitud de
renovar pasaporte dirigida al Consulado.
En la vigente regulación debe ser
expresa la renuncia a la nacionalidad (art. 24.2 CC). Para la adquisición por
opción, carta de naturaleza o residencia, la ley exige la inscripción en el
Registro Civil previa declaración de juramento o promesa de fidelidad al Rey y
obediencia a la Constitución y las leyes y, en su caso renuncia a la anterior
nacionalidad (art. 23 CC). Para la recuperación de la nacionalidad también se
exige la inscripción en el Registro Civil.
Respecto de la pérdida de la
nacionalidad conforme al art. 24.3 CC, sin embargo, y a diferencia de lo que
sucedía en su precedente de 1954, no se exige que la declaración de querer
conservar la nacionalidad se realice "expresamente". Legalmente, por
tanto, la declaración de conservar no está sujeta a una forma solemne y, de
acuerdo con la teoría general de las declaraciones de voluntad, en ausencia de
norma que imponga determinada solemnidad, no se ve inconveniente para admitir
que la voluntad se manifieste de manera indirecta a través de un comportamiento
concluyente.
En el caso que da lugar a este
recurso la actora compareció en el Consulado para solicitar la renovación de su
pasaporte dentro del plazo de tres años previsto en el art. 24.3 CC. Aunque
formalmente no declarara de manera expresa y directa su voluntad de conservar
la nacionalidad española, hay que reconocer que su solicitud de renovación de
pasaporte debe ser tenida como tal, en atención a lo que significa habitual y
socialmente en este ámbito la tenencia del pasaporte. Solo los españoles tienen
derecho a que se les expida un pasaporte y, por cuanto que se trata del
documento que acredita la nacionalidad de los españoles fuera de España (art.
11 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de seguridad ciudadana; antes,
arts. 1 y 2 del RD 896/2003, de 11 de julio, por el que se regula la expedición
del pasaporte ordinario), no puede negarse a su petición el valor de querer
conservar la nacionalidad. La solicitud de renovación del pasaporte no es un
mero uso de la nacionalidad española, sino una petición que comporta de manera
inequívoca la voluntad de querer ser español.
A lo anterior debe añadirse, como
afirma el Ministerio Fiscal, que esa manifestación de voluntad de querer
aparecer en el mundo jurídico como español se hace ante el órgano encargado de
atender los asuntos de los nacionales que se encuentran en el extranjero y que
tienen la residencia en ese país; por tanto, el órgano que recibe esa petición
de pasaporte es el mismo que debe recibir la manifestación de conservar la
nacionalidad española, aunque no sea la misma oficina o departamento dentro del
Consulado General en atención al reparto de asuntos que se tramitan. Los
Registros Consulares, a cargo de los Cónsules de España, integran el Registro
Civil (art. 10 LRC) y tienen su sede en el Consulado General. Finalmente, de
acuerdo con el Ministerio Fiscal, examinados los arts. 63 a 68 LRC y los arts.
220 a 237 RRC, cuando consta que se ha hecho la manifestación de querer
conservar la nacionalidad tampoco se ve inconveniente en que se practique la
inscripción.
Por todo ello, se estima el recurso
de casación, se anula la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestima el
recurso de apelación interpuesto por la demandada y se confirma la sentencia de
primera instancia por la que se estimó la demanda de la actora.
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