Derecho de asociación. Partidos políticos. Expulsión del partido de un afiliado que ostenta un cargo público representativo y vulneración de los derechos consagrados en el art. 23 de la Constitución. El control judicial de la expulsión del partido en el caso de los afiliados que ostentan un cargo público.

Sentencia del Tribunal Supremo (1ª) de 7 de julio de 2020 (D. Rafael Sarazá Jimena).

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PRIMERO.- Antecedentes del caso

1.- D. Cesar, D. Cirilo, D. Conrado y D. Cornelio (en lo sucesivo, los demandantes) eran procuradores de las Juntas Generales de Álava. Habían sido elegidos en la candidatura del partido Podemos, al que estaban afiliados, y se habían integrado en el grupo de procuradores de dicho partido en las citadas Juntas Generales de Álava.

2.- En el pleno de dichas Juntas Generales celebrado el 23 de diciembre de 2016 se votaron los presupuestos de la Diputación Foral de Álava correspondientes al ejercicio 2017, cuyo proyecto fue presentado por el partido PNV, que ostentaba el gobierno de la Diputación Foral. El órgano competente del partido político Podemos, que inicialmente había optado

por el voto negativo al proyecto de presupuestos, acordó que los procuradores del grupo de dicho partido en la Junta General de Álava se abstuvieran en la votación, para que los presupuestos fueran aprobados, tras haber pactado con el PNV algunas modificaciones en los presupuestos. Los demandantes no estuvieron de acuerdo con tal decisión y votaron en contra de la aprobación de los presupuestos. Asimismo, convocaron una rueda de prensa en la que hicieron pública su postura y criticaron la adoptada por el sector oficial del partido. También publicitaron en las redes sociales la creación de una plataforma de afiliados de Podemos en Álava disconforme con la línea oficial.

3.- Al día siguiente de la votación, el partido Podemos incoó un expediente disciplinario a los demandantes, inicialmente, uno a cada uno de ellos, que posteriormente fueron acumulados. El instructor del expediente elevó una propuesta de resolución en la que consideró que los demandantes habían incurrido en dos faltas muy graves previstas en el art. 65.4. de los estatutos del partido político Podemos: atentar contra la libre decisión de uno de sus órganos de decisión y actuar en el ejercicio de los cargos públicos de forma contraria a los principios del partido político Podemos determinados en los estatutos del partido. Y que habían incurrido también en dos faltas graves del art. 65.5 de los estatutos: realizar declaraciones públicas en nombre de Podemos que comprometen a la organización sin contar con autorización del Círculo de Podemos al que se está afiliado, el Consejo Ciudadano o el Consejo de Coordinación, y desoír los acuerdos y directrices adoptados por el Consejo Ciudadano Autonómico de Euskadi. El instructor propuso la sanción de expulsión del partido. La Comisión de Deliberación y Decisión aceptó la propuesta del instructor en una resolución adoptada el 26 de abril de 2017. Los demandantes recurrieron esta resolución. La Comisión de Garantías Democráticas dictó una resolución el 26 de junio de 2017 en la que desestimó el recurso y confirmó la resolución recurrida, por lo que los demandantes, que habían sido suspendidos cautelarmente de militancia, fueron expulsados definitivamente del partido Podemos.

4.- D. Cesar, D. Cirilo, D. Conrado y D. Cornelio han interpuesto una demanda en la que solicitan, sintéticamente, que se declare nula la resolución adoptada por la Comisión de Garantías Estatales del partido político Podemos, que aprueba la propuesta presentada por el instructor consistente en la inmediata expulsión de los demandantes del partido; se reconozca su derecho a ser repuestos en la plenitud de sus derechos como afiliados al partido demandado; y se condene a este a reponerles en su condición de afiliados a dicho partido en pleno ejercicio de los derechos.

5.- El Juzgado de Primera Instancia desestimó la demanda. Consideró que en la tramitación del expediente se habían respetado los trámites estatutarios y el derecho de defensa de los demandantes. Y, respecto de la cuestión de fondo, la sentencia invocó la jurisprudencia según la cual el control jurisdiccional debe limitarse a comprobar si existió base razonable para que los órganos estatutarios competentes tomasen la decisión y consideró razonable que el partido demandado incoase el expediente sancionador ante la inobservancia de sus directrices por los demandantes.

6.- Los demandantes apelaron la sentencia del Juzgado de Primera Instancia. Respecto de la impugnación basada en las cuestiones procedimentales, la Audiencia Provincial declaró que el procedimiento disciplinario había observado las garantías estatutarias. Y en cuanto a la cuestión sustantiva, la Audiencia Provincial acogió la doctrina contenida en la STC 226/2016, de 22 de diciembre, en cuanto a la procedencia de un escrutinio más estricto de la actuación disciplinaria del partido político, cuando el derecho de autoorganización de este entra en conflicto con derechos fundamentales de los afiliados. Razonó que, ponderando los derechos de los recurrentes recogidos en los arts. 22 y 23 de la Constitución, la resolución sancionadora hizo prevalecer el derecho de autoorganización del partido Podemos, vulneró los derechos fundamentales de los demandantes y no reunió la necesaria proporcionalidad, a cuyo efecto, la Audiencia Provincial consideró relevante que la Ley Orgánica de Partidos Políticos reserve la expulsión del afiliado al supuesto de sentencia firme condenatoria en el ámbito de la corrupción, por lo que era desproporcionado aplicar la misma sanción a la mera desobediencia a la decisión sobre el sentido del voto en el pleno de las juntas generales. Según la Audiencia Provincial, «el ejercicio del derecho de voto en una sesión parlamentaria no puede llevar como consecuencia, aunque se revista de otros hechos colaterales anteriores y posteriores, que el cargo público sea expulsado del partido político al que está afiliado, si existen, como existían mecanismos correctores de menor intensidad y más ajustados a la situación de hecho». Por ello, concluía la Audiencia Provincial, «se debe restablecer a los recurrentes en el ejercicio de sus derechos fundamentales, ya que estos han de prevalecer siempre sobre un derecho de autoorganización asociativa que más allá de su respaldo por la consideración constitucional de los partidos políticos, resulta de inferior relevancia».

7.- El partido político Podemos ha interpuesto un recurso de casación, basado en dos motivos, que ha sido admitido.

SEGUNDO.- Formulación del primer motivo

1.- En el encabezamiento del motivo, el partido recurrente alega la infracción del art. 23 de la Constitución.

2.- En el desarrollo del motivo, el recurrente argumenta que la infracción se ha producido porque la condición de cargo público de los expulsados no se vio afectada por la sanción, que únicamente afectó a su condición de afiliados del partido. Critica que la Audiencia Provincial haya invocado la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 5/1983, de 4 de febrero, y 10/1983, de 21 de febrero, pues en esas sentencias el Tribunal Constitucional no examinó el procedimiento sancionador de un partido político contra sus afiliados, sino los actos de corporaciones locales que decidieron despojar de su condición de cargo público a quien había sido expulsado del partido. En el caso objeto de este recurso, los afiliados expulsados de Podemos siguieron ostentando la condición de procuradores en las Juntas Generales de Álava tras su expulsión del partido en cuyas listas electorales habían resultado elegidos.

TERCERO.- Decisión del tribunal: expulsión del partido de un afiliado que ostenta un cargo público representativo y vulneración de los derechos consagrados en el art. 23 de la Constitución

1.- La Constitución española asume el modelo político basado en el denominado mandato representativo. Este modelo se refleja en los arts. 67.2 y 79.2 de la Constitución. El primero dispone que «los miembros de las Cortes generales no estarán ligados por mandato imperativo». El segundo establece que «el voto de senadores y diputados es personal e indelegable». Aunque estos preceptos establecen este modelo respecto de los parlamentarios nacionales, el Tribunal Constitucional lo ha considerado aplicable a otros cargos públicos representativos, a nivel autonómico, provincial o local.

2.- La prohibición del mandato imperativo tiene su contrapeso en el principio de lealtad de los cargos representativos a los partidos políticos en cuyas listas electorales resultaron elegidos, que tiene su traducción jurídica en el art. 8 de la Ley de Partidos Políticos que establece como deber de los afiliados al partido, sin excluir a los que ostenten cargos públicos, el de «aceptar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido».

3.- Esta dicotomía entre, por un lado, la prohibición del mandato imperativo de los cargos representativos, y, por otro lado, la disciplina que impone a los afiliados a los partidos políticos la obligación de acatamiento de los acuerdos adoptados por los órganos directivos del partido, provoca una tensión de especial intensidad cuando se proyecta sobre ámbitos en los que entran en conflicto distintos derechos fundamentales, como son el de participación política (art. 23 de la Constitución) y el de autoorganización asociativa, concretamente en lo relativo a la regulación del régimen disciplinario de los partidos políticos (art. 22 de la Constitución).

4.- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha declarado que existe una conexión directa entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la Constitución) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la

Constitución) puesto que «puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio» (STC 169/2009, de 9 de julio, que cita varias sentencias anteriores). Esto es, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos se realiza también mediante la permanencia de los representantes en sus cargos, sin que puedan ser cesados por los partidos políticos en cuyas listas electorales resultaron elegidos, aunque los estatutos de los partidos así lo establezcan (STS 298/2006, de 23 de octubre) o aunque los candidatos hubieran asumido el compromiso de cesar en el cargo público cuando se dieran de baja como afiliados en el partido.

5.- La STC 20/2011, de 14 de marzo, declaró:

«[...] para apreciar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales de los representantes políticos contenidos en el art. 23 CE es necesario que se haya producido una restricción ilegítima de los derechos y facultades que les reconocen las normas que resulten en cada caso de aplicación. Sin embargo, la vulneración del derecho fundamental no se produce con cualquier acto que infrinja el status jurídico aplicable al representante, "pues a estos efectos sólo poseen relevancia constitucional los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa" (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 141/2007, de 18 de junio, FJ 3 y 169/2009, de 9 de julio, FJ 2)».

6.- Las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, y 10/1983, de 21 de febrero, apreciaron la vulneración del art. 23 de la Constitución cuando el cese en el cargo público representativo (en el caso de esas sentencias, se trataba de concejales) estaba provocado por su expulsión del partido político en cuyas candidaturas electorales se habían presentado a las elecciones, cese que para este supuesto preveía el art. 11.7 de la Ley 39/1978. La segunda de las sentencias citadas declaró:

«Al otorgar al partido la facultad de privar al representante de su condición cuando lo expulsa de su propio seno, como en el presente caso ocurre, el precepto infringe sin embargo, de manera absolutamente frontal, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes. Una vez elegidos, los representantes no lo son de quienes los votaron, sino de todo el cuerpo electoral, y titulares, por tanto, de una función pública a la que no pueden poner término decisiones de entidades que no son órganos del Estado, en el sentido más amplio del término».

7.- En el presente caso, la sanción adoptada por el partido no ha privado a los demandantes del ejercicio de los derechos o facultades que les estaban atribuidos como representantes públicos, y concretamente, de los correspondientes al núcleo de su función representativa (participar en las deliberaciones y votar en el pleno de las Juntas Generales, participar en las actividades de control del gobierno foral, obtener la información necesaria para ejercer las anteriores funciones). La expulsión del partido político Podemos, en cuyas listas electorales habían resultado elegidos, no impidió que continuaran ejerciendo el cargo de procuradores de las Juntas Generales de Álava y no consta que hayan sufrido restricciones en su actuación como tales.

8.- Por lo expuesto, ha de coincidirse con el recurrente en que la estimación de la demanda no puede ampararse en la doctrina que el Tribunal Constitucional estableció respecto del art. 23 de la Constitución en sus sentencias 5/1983, de 4 de febrero, y 10/1983, de 21 de febrero, pues la actuación del partido demandado, al sancionar a los demandantes con la expulsión del partido, no vulneró su derecho «a permanecer, en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes, en los cargos o funciones públicas a los que se accedió (STC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3), no pudiéndose ser removido de los mismos si no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos (STS 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2)» que la STC 298/2006, de 23 de octubre, consideró como un contenido implícito del art. 23.2 de la Constitución.

CUARTO.- Formulación del segundo motivo del recurso de casación

1.- En el encabezamiento del segundo motivo, el partido demandado alega que la sentencia recurrida infringe el art. 22 de la Constitución, pues vulnera el principio de autoorganización del partido político.

2.- En el desarrollo del motivo, el recurrente argumenta que la infracción se habría cometido porque la Audiencia Provincial considera que la sanción de expulsión debe quedar reservada a supuestos equiparables a la sentencia firme condenatoria en el ámbito de la corrupción; al considerar que los derechos de los afiliados han de prevalecer siempre sobre el derecho de autoorganización asociativa; y, en definitiva, al excederse en el control judicial permitido en este tipo de procedimientos.

QUINTO.- Decisión del tribunal: el control judicial de la expulsión del partido en el caso de los afiliados que ostentan un cargo público

1.- Los partidos políticos son asociaciones que caen dentro del ámbito del art. 22 de la Constitución, que reconoce y ampara el derecho de asociación. Pero son asociaciones con una especial relevancia constitucional, a las que la Constitución ha dedicado un precepto específico, el art. 6 de la Constitución, que establece:

«Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos».

2.- De ahí que el Tribunal Constitucional haya concluido (sentencias 138/2012, de 20 de junio, y 226/2016, de 22 de diciembre) que los partidos políticos son asociaciones «cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones y éstas se cifran en la expresión organizada del pluralismo político con el fin de asegurar la mejor correspondencia entre la voluntad de los ciudadanos y la voluntad general expresada en la ley».

3.- En los partidos políticos, el derecho de autoorganización propio de toda asociación, que les es reconocido específicamente en el art. 6 de la Constitución al prever que «su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley», tiene un límite en el derecho de los propios afiliados a la participación en su organización y funcionamiento (STC 56/1995, de 6 de marzo) que, como prevé ese precepto constitucional, deberán ser democráticos.

4.- Lo anterior supone, como declara la sentencia del Tribunal Constitucional citada en el anterior párrafo, que se reconoce, aunque sea indirectamente, un derecho de los afiliados a no ser expulsados del partido si no es por las causas y siguiendo el procedimiento establecido en la ley y en los estatutos. Este derecho a permanecer en el partido es el presupuesto de los demás derechos de participación democrática que tienen como afiliados.

5.- Existe, pues, una tensión entre el derecho de autoorganización del partido político, en su faceta sancionadora o disciplinaria (prever en sus estatutos las infracciones de los afiliados, las sanciones asociadas a tales infracciones, los procedimientos disciplinarios y los órganos competentes para tramitarlos, y adoptar las decisiones disciplinarias, con respeto del contenido mínimo derivado de los arts. 6 y 22 de la Constitución y del art. 3.2.s de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos) y el derecho de los afiliados a permanecer en el partido político y participar en su organización y funcionamiento democráticos.

6.- En el control judicial de los acuerdos disciplinarios de los partidos políticos, la jurisprudencia constitucional había justificado, con carácter general, «la autocontención de los órganos judiciales a la hora de juzgar la actividad interna de los partidos y las relaciones de estos con sus afiliados, y ha justificado también un control meramente formal de la potestad sancionadora de los partidos que conducía a excluir, como criterio general, un examen sobre el alcance de tal potestad sancionadora cuando la misma incidía en el ejercicio de los derechos de los afiliados, ya sean estatutarios, legales o incluso constitucionales», de modo que ese control judicial se limitaba «al análisis de la competencia del órgano social actuante y la regularidad del procedimiento y de la existencia de una base razonable en la adopción de la decisión sancionadora», excluyendo en consecuencia que «el Juez pueda entrar a valorar, con independencia del juicio que ya han realizado los órganos de la asociación, la conducta del socio», por lo que el juez debía limitarse a determinar «si la decisión carece de toda razonabilidad a la luz de las disposiciones legales y estatutarias aplicables». Así lo expresa la STC 226/2016, de 22 de diciembre, al explicar cuál era la línea jurisprudencial anterior.

7.- Esta STC 226/2016, de 22 de diciembre, ha supuesto un punto de inflexión respecto de la doctrina anterior, pues ha introducido importantes modificaciones en el control judicial de la actuación disciplinaria de los partidos políticos. Al considerar que los partidos políticos son asociaciones constitucionalmente cualificadas, que ocupan una posición dominante en el ámbito de la participación política, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el control judicial de la regularidad de los acuerdos disciplinarios puede extenderse al análisis material de las causas de la sanción.

8.- Esta sentencia, como punto de partida, afirma:

«[...] la especial condición constitucional que el art. 6 CE confiere a los partidos políticos impide que puedan considerarse meras personas jurídico-privadas titulares del derecho de asociación contemplado en el art. 22 CE. [...] no puede obviarse que la Constitución, en su título preliminar, otorga una particular posición y relieve constitucional a los partidos políticos por la importancia decisiva que tales organizaciones están llamadas a desempeñar en las modernas democracias pluralistas (STC 3/1981, de 2 de febrero, FJ 1), por la trascendencia política de sus funciones (concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular) y por servir de cauce fundamental para la participación política (STC 10/1983, de 21 de febrero de 1983, FJ 3, posteriormente reiterada en la STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 5). Por ello, "los arts. 6 y 22 deben interpretarse conjunta y sistemáticamente, sin separaciones artificiosas y, en consecuencia, debe reconocerse que el principio de organización y funcionamiento interno democrático y los derechos que de él derivan integran el contenido del derecho de asociación cuando éste opera sobre la variante asociativa de los partidos políticos" (STC 56/1995, FJ 3)».

9.- Este principio de organización y funcionamiento interno democrático que según el art. 6 de la Constitución integra el contenido del derecho de asociación cuando se trata de partidos políticos, debe tenerse en cuenta, entre otras dimensiones del derecho fundamental, en la facultad disciplinaria del partido respecto de sus afiliados, que es una de las facetas de su potestad de autoorganización.

10.- Como consecuencia de esas consideraciones previas, el Tribunal Constitucional modifica su anterior doctrina y establece una mayor intensidad en el control judicial de las sanciones disciplinarias impuestas por los partidos políticos a sus afiliados. Declara la sentencia:

«Ciertamente, nuestra doctrina también había venido afirmando que las decisiones relativas a las causas y los procedimientos de expulsión de los miembros de un partido "están sometidas a un control de regularidad estatutaria por parte de los órganos judiciales, de forma que una expulsión adoptada en contra de los procedimientos y garantías que regulan los estatutos puede ser objeto de control judicial por vulnerar eventualmente derechos fundamentales de los afectados" (STC 185/1993, de 31 de mayo, FJ 4). No obstante, hasta la fecha no habíamos precisado que ese control de la regularidad de la expulsión también puede extenderse al análisis material de las causas de expulsión, en particular cuando esas causas pueden entenderse como límites al ejercicio de un derecho fundamental del afiliado en el seno del partido político. Por ello, debemos reconocer ahora que el control jurisdiccional de la actividad de los partidos políticos puede adentrarse en la ponderación de la conformidad constitucional de ciertas decisiones de la asociación que impliquen una injerencia en un derecho fundamental, en particular cuando se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria y esta se proyecta a zonas de conflicto entre el derecho de asociación -del partido- y la libertad de expresión -del afiliado-, siendo ambos igualmente derechos fundamentales».

11.- En el caso objeto de este recurso, las causas de la sanción disciplinaria impugnada pueden sintetizarse en que los demandantes no obedecieron la decisión adoptada por el órgano competente del partido Podemos para que los procuradores de Podemos en las Juntas Generales de Álava se abstuvieran en la votación de los presupuestos de la Diputación Foral presentados por el PNV, que gobernaba esta institución, para posibilitar su aprobación, y votaron en contra de su aprobación. Y en que hicieron manifestaciones públicas, en ruedas de prensa, Facebook y Twitter, defendiendo su postura y publicitando una plataforma de afiliados de Podemos en Álava disconforme con la línea oficial.

12.- Las sentencias del Tribunal Constitucional 5/2004, de 16 de enero, y 298/2006, de 23 de octubre declararon que «un partido no es una asociación que simplemente persigue un fin político o tiene intereses de ese carácter. Es una asociación que aspira a traducir una posición política en contenido de normas de Derecho, y esto por esencia; es decir, teniendo esa aspiración como razón de ser, a cuyo servicio se constituye en instrumento mediante la agregación de voluntades e intereses particulares alrededor de un programa político».

13.- Consecuencia de lo expuesto es que uno de los criterios rectores de la actuación de un partido político sea la cohesión interna. Cohesión interna no solo por la aceptación por los militantes de unos mismos principios y fines políticos, sino también por la actuación coherente de los cargos públicos del partido en la materialización del programa del partido político y de las directrices y decisiones adoptadas por los órganos del partido.

14.- De lo anterior se desprende que no son ilegítimas en sí mismas las sanciones que los partidos políticos impongan a sus afiliados por actuaciones que consistan en conductas que atenten a la cohesión del partido político y obstaculicen la consecución de sus objetivos, que son también (o principalmente) los de traducir una posición política en el contenido de normas y de acciones de gobierno.

15.- Estas actuaciones que atentan a la cohesión interna del partido y que obstaculizan la consecución de sus objetivos pueden ser realizadas por aquellos afiliados del partido que desempeñan un cargo público representativo. Es más, teniendo en cuenta la naturaleza del partido político, la actuación de aquellos afiliados que ostenten un cargo público representativo obtenido en las listas electorales del partido puede ser especialmente perturbadora, por su repercusión pública y por la incidencia que tiene en la consecución de esos objetivos consistentes en la traducción de la posición política del partido al contenido de normas y de acciones de gobierno.

16.- Por tanto, la adopción por el partido político de medidas disciplinarias contra afiliados que ostenten cargos públicos representativos por actuaciones realizadas en el desempeño de tales cargos que supongan un daño para la cohesión interna del partido no es en sí mismo ilícita, siempre que afecten al sancionado en su condición de afiliado al partido y no supongan la restricción ilegítima de los derechos y facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa, como se ha expuesto al resolver el primer motivo del recurso.

17.- Estas medidas disciplinarias han de respetar los estatutos del partido. Esto es, solo pueden reprimirse por los órganos competentes del partido y a través del procedimiento previsto en los estatutos, las conductas que tales estatutos prevean como infracciones, con las sanciones que los estatutos establezcan para la conducta infractora en cuestión, y con la proporcionalidad necesaria para respetar el necesario equilibrio entre el derecho de autoorganización del partido y el derecho del afiliado a permanecer en el partido y a no ser privado ilegítimamente de sus derechos fundamentales.

18.- Asimismo, la medida disciplinaria contra el afiliado que ostenta un cargo público representativo respeta las exigencias del art. 22 de la Constitución cuando el acuerdo de los órganos competentes del partido cuyo incumplimiento se sancione no pueda tacharse de manifiestamente inconstitucional o ilegal, no vulnere derechos fundamentales y no sea manifiestamente contrario al programa electoral del partido con el que el cargo público sancionado haya concurrido a las elecciones.

19.- La Audiencia Provincial, al enjuiciar la proporcionalidad de la sanción disciplinaria, ha expresado unos argumentos que no consideramos correctos. En primer lugar, ha empleado como criterio de valoración de esa proporcionalidad la previsión del art. 3.2.s de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, según la cual «se establecerá en todo caso, la suspensión cautelar automática de la afiliación de los afiliados incursos en un proceso penal respecto de los cuales se haya dictado auto de apertura de juicio oral por un delito relacionado con la corrupción así como la sanción de expulsión del partido de aquellos que hayan sido condenados por alguno de esos delitos». Según la sentencia recurrida, solo una conducta de una gravedad similar a la prevista en ese precepto (la condena por un delito relacionado con la corrupción) justificaría una sanción de expulsión. Por consiguiente, el voto negativo de los demandantes al proyecto de presupuestos, incluso acompañado de otras actuaciones (las manifestaciones hechas en rueda de prensa y redes sociales) no puede conllevar la misma consecuencia, esto es, la expulsión del partido político.

20.- El art. 3.2.s de la Ley Orgánica de Partidos Políticos establece un contenido mínimo del régimen sancionador de los partidos políticos, introducido en la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, reforma que se justificó por las circunstancias políticas concurrentes cuando se tramitó y aprobó tal ley orgánica. De este modo, los estatutos de un partido político no pueden dejar de prever como infracción sancionada con la expulsión del partido la condena del afiliado por un delito relacionado con la corrupción. Pero esa previsión legal no impide que los partidos, en el ejercicio de su derecho de autoorganización, puedan prever en sus estatutos, como infracciones sancionadas con la expulsión, otras conductas distintas de la consistente en una condena penal por un delito relacionado con la corrupción, ni que todas las conductas sancionadas con la expulsión deban tener esa gravedad.

21.- Un segundo argumento que expresa la sentencia recurrida es que «se debe restablecer a los recurrentes en el ejercicio de sus derechos fundamentales, ya que estos han de prevalecer siempre sobre un derecho de autoorganización asociativa que, más allá de su respaldo por la consideración constitucional de los partidos políticos, resulta de inferior relevancia».

22.- El argumento no es correcto. El derecho de asociación del que es titular un partido político, en su faceta de derecho de autoorganización, no tiene un rango jerárquico o funcional inferior a los derechos fundamentales de sus afiliados y puede prevalecer sobre estos según las circunstancias concurrentes. Así, en el caso del conflicto entre el derecho de autoorganización del partido político y el derecho a la libertad de expresión de sus militantes, la STC 226/2016, de 22 de octubre, ha declarado:

«Un partido político puede reaccionar utilizando la potestad disciplinaria de que dispone según sus estatutos y normas internas, de conformidad con el orden constitucional, frente a un ejercicio de la libertad de expresión de un afiliado que resulte gravemente lesivo para su imagen pública o para los lazos de cohesión interna que vertebran toda organización humana y de los que depende su viabilidad como asociación y, por tanto, la consecución de sus fines asociativos. Quienes ingresan en una asociación han de conocer que su pertenencia les impone una mínima exigencia de lealtad».

23.- Cuando se produce un conflicto entre el derecho fundamental de asociación del partido político, en su faceta de derecho de autoorganización asociativa, y el derecho fundamental del socio, sea su derecho de asociación en sus aspectos de permanecer en la asociación y ejercitar su derecho de participación, sea otro derecho fundamental como puede ser la libertad de expresión, ha de realizarse una ponderación entre uno y otro derecho, que no parta apriorísticamente de la prevalencia de un derecho sobre otro, sino que tenga en cuenta las circunstancias concurrentes y tome en consideración si el ejercicio del derecho fundamental de una parte en el conflicto resulta justificado por su función constitucional y debe prevalecer por tanto sobre el de la otra parte en el conflicto.

24.- Pues bien, es acorde con la naturaleza y fines del partido político que sus estatutos prevean como conducta sancionable la desobediencia del afiliado (y en concreto, del que ostenta un cargo público) a las decisiones de los órganos del partido político. El apartado b del art. 8.5.º de la Ley Orgánica de Partidos Políticos prevé que los afiliados están obligados a acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido. La infracción de este deber conlleva la infracción del deber de lealtad del afiliado hacia el partido y puede socavar la cohesión del partido y, con ello, la posibilidad de que el partido político cumpla sus fines, esto es, la traducción de su programa político a normas y acciones de gobierno.

25.- Ahora bien, el control judicial de la sanción, cuando esta es impugnada ante los tribunales, puede incluir la valoración de la adecuación del acuerdo disciplinario a la previsión estatutaria, tanto en la tipificación de la infracción como en la determinación de la sanción asociada, y la proporcionalidad de la misma, porque una sanción desproporcionada afecta ilegítimamente al derecho del asociado a permanecer en la asociación.

26.- En el presente supuesto, las conductas consideradas infractoras han sido fundamentalmente tres: la realización por los demandantes de manifestaciones públicas en ruedas de prensa; la creación y publicitación de una plataforma de militantes de Podemos de Álava en las redes sociales; y la desobediencia al acuerdo de abstenerse en la votación de los presupuestos forales de Álava para permitir su aprobación.

27.- En cuanto a la primera conducta, la resolución sancionadora dictada por el órgano disciplinario del partido argumenta que los demandantes «no admiten dicho cambio [el cambio del sentido del voto a los presupuestos acordado por el órgano competente del partido político] y, continuando en la opción del NO, hecho que manifiestan de forma pública mediante rueda de prensa, ante múltiples medios de comunicación locales y estatales» (página 4 de la resolución adoptada en la primera instancia del partido). Ha de considerarse que la conducta de los demandantes descrita en ese apartado de la resolución sancionadora resulta justificada por el ejercicio legítimo de la libertad de expresión, pues la exigencia de lealtad al partido «no excluye la manifestación de opiniones que promuevan un debate público de interés general, ni la crítica de las decisiones de los órganos de dirección del partido que se consideren desacertadas» (STC 226/2016, de 22 de diciembre).

28.- La expresión pública de una discrepancia no supone por sí sola, si no va acompañada de otros factores agravantes, una deslealtad con el partido justificativa de una sanción, y menos aún de la sanción de expulsión, que es la máxima que puede imponerse a un afiliado. Los argumentos expuestos en el acuerdo que confirmó la sanción, en el sentido de que los demandantes hicieron declaraciones «sin contar con la autorización del partido para su realización, atribuyéndose las funciones de información a la prensa que no les corresponden» suponen una represión de la expresión pública de la discrepancia que es incompatible con el derecho a la libertad de expresión, que los afiliados no dejan a la puerta de la sede del partido cuando se afilian a él, por más que la afiliación suponga algunas limitaciones a dicha libertad, que no sufren los no afiliados.

29.- Respecto de la creación y presentación pública en las redes sociales de una plataforma de militantes de Podemos de Álava (pág. 14 del acuerdo sancionador), no se expresa en el acuerdo sancionador ninguna otra actuación adicional a lo que constituye una expresión pública de las opiniones de un sector de la militancia en Álava. No añadiéndose ningún otro matiz que denote deslealtad hacia el partido o grave daño para su imagen pública y su cohesión (más allá de la inevitable en toda manifestación pública de discrepancia), no puede justificarse en esa conducta una sanción como la de expulsión del partido, puesto que se encuentra justificada por la libertad de expresión del afiliado.

30.- La última conducta infractora, que se presenta como la más relevante para la adopción de la sanción, fue la desobediencia de los demandantes, en su actuación como cargos públicos, a la decisión del órgano competente del partido con relación al sentido del voto de los procuradores de Podemos en la votación de los presupuestos de la Diputación Foral, esto es, la infracción de lo que se ha venido en llamar la «disciplina de voto».

31.- La disciplina de voto contribuye a simplificar el proceso de debate político y la formación de voluntad de los parlamentos y demás órganos políticos deliberativos, haciendo previsible la tendencia política mayoritaria que contará con un apoyo estable y asegurará la estabilidad de la acción de gobierno. Sin perjuicio de que haya de conjugarse con la prohibición constitucional del mandato imperativo, en los términos antes señalados, esto es, que la sanción por la vulneración de la disciplina de voto no suponga una restricción de los derechos y facultades de los representantes políticos que «pertenezcan al núcleo de su función representativa» (STC 20/2011, de 14 de marzo).

32.- Los partidos políticos articulan a una pluralidad de individuos y convierten esa diversidad en una expresión ordenada y unitaria capaz de traducirse en decisiones políticas concretas. Los afiliados que han accedido a un cargo público electivo en las listas electorales de los partidos materializan esas decisiones políticas en la aprobación de las normas que rigen distintos aspectos de la vida social y en la adopción de las actuaciones de gobierno, o en la oposición a tales actuaciones, cuando el partido no detenta el poder.

33.- La búsqueda de cohesión en el partido político y de una actuación eficaz para la traducción del programa del partido en la aprobación de normas y la realización de actuaciones de gobierno (o de oposición a tales actuaciones) justifica que los órganos del partido adopten una decisión sobre el sentido del voto de sus afiliados que ostentan cargos públicos representativos en órganos políticos deliberativos, como son las Juntas Generales de Álava. Justifica también que los estatutos prevean como conducta infractora la consistente en «desoír los acuerdos y directrices adoptados por la Asamblea Ciudadana, el Consejo Ciudadano o el Círculo Podemos al que se está afilado/a» (art. 65.5.f de los estatutos de Podemos vigentes en aquel momento), y que en dicha conducta se incluya también la de los afiliados cuando los mismos ostentan cargos públicos y la conducta que «desoye» los acuerdos o las directrices del partido se enmarque en su actuación como cargo público representativo.

34.- La actuación de los cargos públicos electos está caracterizada por la prohibición del mandato imperativo y el carácter personal e indelegable del voto, que para los parlamentarios nacionales reconocen los arts. 67.2 y 79.3 de la Constitución. Pero que el partido no pueda obligar al cargo público a votar en un determinado sentido, y que el afiliado no pueda ser despojado de su cargo público por haber votado desobedeciendo lo acordado por los órganos del partido en cuyas listas electorales resultó elegido, no impide que la actuación del cargo público contraria a las directrices y acuerdos de dicho partido político pueda constituir la base de una sanción disciplinaria, cuando el afiliado incurra en una conducta prevista en los estatutos como infracción, siempre que se respeten las exigencias derivadas del principio de democracia interna que debe regir la organización y funcionamiento del partido y que los acuerdos del partido cuyo incumplimiento se sancione no sean manifiestamente contrarios a la Constitución, al programa electoral de la candidatura en la que resultó electo el cargo público sancionado o a principios esenciales recogidos en los estatutos del partido, o vulneren derechos fundamentales, sin que ello suponga aplicar un modelo de «democracia militante», que imponga, no ya el respeto, sino la adhesión positiva al ordenamiento y, en primer lugar, a la Constitución (SSTC 48/2003, de 12 de marzo, 235/2007, de 7 de noviembre, y 136/2018, de 13 de diciembre, entre otras). Esto es, esta actuación contraria a los acuerdos, principios y directrices del partido, aunque no puede tener trascendencia en su faceta de cargo público, en tanto que el afiliado que ostenta el cargo público representativo no puede verse privado de los derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de su función representativa, sí puede tener consecuencias en su faceta de afiliado al partido político. La actuación como cargo público y como afiliado del partido político se sitúan en planos distintos, el primero regido por el art. 23 de la Constitución, y el segundo, por el art. 22 de la Constitución.

35.- Ahora bien, como pusieron de manifiesto los demandantes al recurrir en apelación la sentencia del Juzgado de Primera Instancia, su conducta se enmarcaría en dicha infracción estatutaria («desoír los acuerdos y directrices adoptados por la Asamblea Ciudadana, el Consejo Ciudadano o el Círculo Podemos al que se está afilado/a»), prevista en el art. 65.5.f de los estatutos y sancionada con la suspensión de militancia entre uno y seis meses y con la inhabilitación para desempeñar cargos en el seno del partido o en representación de este durante seis meses y un año.

36.- No es admisible que una conducta que está tipificada expresamente como infracción grave (la desobediencia al acuerdo del órgano competente del partido) se considere, en sí misma, como constitutiva de otras infracciones más genéricas, como son las de «manipular y atentar contra la libre decisión de los/las afiliadas a Podemos o a sus órganos de decisión» y «actuar en el ejercicio de cargos públicos en forma contraria a los principios de Podemos» (porque esos principios implican la obediencia a las decisiones democráticamente adoptadas por los órganos del partido), para de este modo encuadrarla en esas dos infracciones muy graves y justificar la expulsión del partido.

37.- No se ha justificado que la decisión de votar en un sentido u otro los presupuestos de la Diputación Foral tuviera otra trascendencia que la de afectar a una decisión táctica del partido, en el seno de una negociación para conseguir la admisión de una serie de enmiendas a los presupuestos de la Diputación Foral. No se justifica que estuvieran en juego los «principios» del partido, salvo que se quiera dar a este concepto una extensión desmesurada que permita sancionar con la expulsión del partido cualquier actuación de un cargo público que no se ajuste a las directrices impartidas por el partido político en cualquier asunto, pese a que esa conducta de desobediencia está expresamente prevista como constitutiva de una infracción no sancionada con la expulsión del partido. No estamos en supuestos como los que fueron objeto de las sentencias 231/2019, de 11 de abril, y 595/2019, de 7 de noviembre, de esta sala, en los que aunque la votación se refería también a los presupuestos de la comunidad autónoma, la motivación explícita de la conducta de los afiliados sancionados era contraria a esos principios del partido y afectaba gravemente a su imagen pública, pues consistía en forzar la renegociación del acuerdo presupuestario, bajo la amenaza de votar en contra de lo acordado por el partido, para favorecer a un compañero de partido.

38.- La consecuencia de lo anterior es que, si bien la conducta de los demandantes, al no obedecer el acuerdo del órgano competente del partido Podemos sobre el sentido del voto a los presupuestos forales en las Juntas Generales de Álava, constituyó una conducta susceptible de ser considerada como una infracción estatutaria y susceptible, por tanto, de ser sancionada, sin embargo, la sanción de expulsión del partido político demandado (que es la máxima restricción que puede ponerse al derecho de asociación del afiliado) no se ajustó a la previsión de las infracciones contenida en sus estatutos y, por su desproporción, infringió el derecho de los demandantes tanto a su libertad de expresión como a permanecer en el partido y participar en su actividad y organización.

39.- Por tanto, el recurso de casación debe ser desestimado y la decisión de la Audiencia Provincial debe ser mantenida.