Sentencia del Tribunal Supremo (1ª) de 11 de diciembre de 2020 (D. Rafael Sarazá Jimena).
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PRIMERO.- Antecedentes del caso
1.- El Partido Popular celebró su
congreso nacional los días 17, 18 y 19 de febrero de 2012. El 20 de diciembre
de 2015 se celebraron elecciones generales. D. Nicanor, afiliado del Partido
Popular, dirigió sendos escritos al presidente del Comité de Derechos y
Garantías del partido, los días 7 de enero y 15 de marzo de 2016, en los que
solicitaba la convocatoria del congreso nacional ordinario, solicitud que no
fue atendida. La imposibilidad de formar gobierno determinó una nueva
convocatoria de elecciones, que se celebraron el 26 de junio de 2016. El
siguiente congreso nacional del Partido Popular se celebró los días 10, 11 y 12
de febrero de 2017.
2.- Los estatutos del Partido Popular,
con antelación a que fueran modificados en el congreso nacional que se celebró
en febrero de 2017, dedicaban su capítulo segundo a "los congresos del
partido".
El primer precepto del capítulo,
art. 26, bajo el epígrafe "los congresos", establecía:
"El Congreso es el órgano
supremo del Partido. Serán de naturaleza ordinaria o extraordinaria, según se
celebren por expiración del mandato temporal o como consecuencia de situaciones
especiales no vinculadas a ese hecho".
El siguiente precepto estatutario,
art. 27, bajo el epígrafe "los congresos ordinarios", establecía:
"1.- Los Congresos Ordinarios
del Partido, sea cual fuere su ámbito territorial de competencia, se celebrarán
cada tres años atendiendo a los siguientes principios básicos:
" a) La convocatoria del
Congreso corresponderá a la Junta Directiva de la organización territorial
sobre la que el Congreso extienda su competencia. En todo caso, el plazo mínimo
que habrá de mediar entre la fecha de convocatoria y la de celebración será de
dos meses si se trata del Congreso Nacional, 46 días si se trata del Congreso
Regional o Provincial y un mes para los demás Congresos de ámbito territorial
Inferior a éstos. En el acuerdo de convocatoria deberá señalarse la fecha y
lugar de celebración del Congreso, así como el título de las ponencias a
debatir y la referencia a la persona o personas, órgano de Gobierno o comisión
del Partido encargados de su redacción y defensa.
" b) Las Juntas Directivas
aprobarán el Reglamento y horario del Congreso y delegarán en una Comisión
creada al efecto todos los trabajos de organización necesarios para el
desarrollo de aquel. El Congreso quedará válidamente constituido en la hora,
fecha y lugar de su convocatoria, cualquiera que sea el número de asistentes.
" 2.- La convocatoria de los
Congresos Regionales, Provinciales o Insulares, deberá efectuarse dentro de los
cuatro meses siguientes a la celebración del Congreso Nacional, salvo cuando el
Comité Ejecutivo Nacional dispusiera en su caso lo contrario en razón de los
intereses generales del Partido. La convocatoria de los Congresos ordinarios de
ámbito local deberá efectuarse con la misma frecuencia que la del Congreso
Nacional ordinario.
" 3.- La convocatoria de los
Congresos Regionales, Provinciales o Insulares por sus Juntas Directivas
correspondientes no se considerará firme hasta su ratificación por el Comité
Ejecutivo Nacional del Partido".
3.- El 22 de abril de 2016, D. Nicanor
interpuso una demanda de protección de su derecho fundamental de asociación
contra el Partido Popular. En ella solicitaba que se declarara la vulneración
de su derecho fundamental de asociación, en su vertiente del derecho de
participación democrática en el Partido Popular, como afiliado al mismo, por no
haberse celebrado el congreso nacional ordinario en el plazo previsto en los
estatutos, y se condenara al Partido Popular a restablecerle íntegramente en su
derecho de asociación, en su vertiente de derecho de participación democrática
en el partido, mediante la convocatoria del congreso nacional ordinario del
Partido Popular.
4.- Tanto el Partido Popular como el
Ministerio Fiscal se opusieron a la demanda. En la audiencia previa celebrada
el 2 de febrero de 2017, el demandante renunció a la solicitud de convocatoria
del congreso nacional puesto que tal congreso había sido convocado, con
posterioridad a la interposición de la demanda, para los días 10, 11 y 12 de
febrero de 2017.
5.- El Juzgado de Primera Instancia,
tras rechazar la excepción de caducidad de la acción, desestimó la demanda. Sus
argumentos fundamentales para tal decisión fueron los siguientes:
"[...] la decisión ejecutiva de
posponer la convocatoria, fue tolerada por el asociado, prácticamente durante
un año, sin que en ese periodo entendiera se estaba vulnerando la democracia
interna del partido por no convocar el oportuno congreso. Como ya se ha
apuntado con anterioridad, la petición genérica del punto 1) del suplico
inicial, única mantenida tras la audiencia previa, no puede suponer la revisión
de la totalidad del funcionamiento del partido, sino que ha de analizarse en
atención a los hechos alegados para sustentar la pretensión, de los que cabe
concluir una tolerancia prolongada en el tiempo por el actor de la decisión que
extemporáneamente cuestiona, y una cuestionable interpretación del artículo
27.2 de los estatutos por los órganos de dirección del partido, que más allá de
su falta de impugnación en tiempo, tampoco puede entenderse lesiva del derecho
fundamental de participación democrática. La voluntad individual de un
asociado, no puede primar frente a la voluntad de los órganos democráticamente
elegidos para dirigir el partido, posponiendo la convocatoria del congreso, en
una situación coyuntural absolutamente novedosa en nuestra democracia, como es
un hecho notorio".
6.- La sentencia del Juzgado de Primera
Instancia fue recurrida por el demandante. El Ministerio Fiscal impugnó también
la sentencia, en cuanto que esta no había estimado la excepción de caducidad de
la acción.
7.- La Audiencia Provincial desestimó
tanto la impugnación formulada por el Ministerio Fiscal, al confirmar la
corrección de la desestimación de la excepción de caducidad, como el recurso de
apelación formulado por el demandante. El argumento fundamental en que la
Audiencia Provincial basó la desestimación del recurso fue el siguiente:
"La falta de convocatoria del
Congreso Ordinario del Partido transcurridos ya tres años desde la celebración
del anterior, conforme a lo prevenido por el artículo 27 de los Estatutos, no
supone vulneración o desconocimiento del derecho de asociación del actor, por
cuanto la actuación, al respecto, de la Junta Directiva Nacional, a quien
estatutariamente viene atribuida la realización de la convocatoria, no se
revela, en absoluto, como una decisión arbitraria e injustificada encaminada a
privar a los afiliados de su derecho de participación democrática en las
decisiones del Partido, con arreglo a su propio régimen jurídico, máxime
teniendo en cuenta que del propio tenor literal del mencionado precepto
estatutario no se desprende el carácter imperativo de la celebración trienal
del Congreso".
8.- El demandante ha interpuesto un
recurso de casación basado en un motivo.
SEGUNDO.- Formulación del recurso
1.- En el epígrafe del único motivo del
recurso de casación se denuncia la "infracción del artículo 22 CE, en
relación con el artículo 6 CE, el artículo 7 de la L.O. 6/2002, de 27 de junio,
de Partidos Políticos, puestos en relación con el artículo 27.1 de los
Estatutos del Partido Popular, vigentes a la fecha de interposición de la
demanda, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil, aplicables para
resolver la cuestión objeto del proceso, que establece que los congresos,
dentro del respectivo ámbito, se celebrarán cada tres años".
2.- En el desarrollo del motivo se
argumenta, resumidamente, que el incumplimiento de la norma estatutaria que
fija el plazo de convocatoria del congreso nacional ordinario del Partido
Popular supone la vulneración del derecho de asociación en partidos políticos,
en su aspecto de derecho de participación del afiliado, y vulnera el principio
de estructura interna y funcionamiento democráticos establecido en el art. 6 de
la Constitución.
3.- En su oposición al recurso, el
Partido Popular alega, resumidamente, que la posposición del congreso nacional
no fue caprichosa, pues su actividad en esas fechas estaba dirigida a que
España tuviera un Gobierno, dados los resultados obtenidos en las elecciones de
diciembre de 2015. Que los estatutos no establecen de modo imperativo que la
celebración del congreso haya de ser trienal; que podía aplicarse
analógicamente al congreso nacional la posibilidad de aplazamiento prevista en
el art. 27.2 para los congresos regionales, provinciales o insulares, y que, en
todo caso, habría existido una interpretación incorrecta del art. 27 de los
estatutos, que en ningún caso supondría la vulneración del derecho fundamental
de asociación del demandante, sino de un simple derecho estatutario, no
susceptible de amparo mediante el procedimiento especial de protección de los
derechos fundamentales. La no celebración del congreso nacional en el plazo
previsto en los estatutos no vulnera el derecho de participación del afiliado,
pues el incumplimiento del plazo estatutario carece de relevancia
constitucional (argumento que es compartido por el Ministerio Fiscal en su
oposición al recurso). El derecho de participación democrática interna de los
afiliados a un partido político viene regulado no solo por sus estatutos, sino
también por lo acordado por la asamblea general y por los órganos directivos
competentes, que también constituyen el régimen jurídico del partido político.
La potestad de autoorganización incluye la facultad de los órganos de gobierno
del partido político de posponer razonadamente la celebración del congreso
nacional.
TERCERO.- Decisión del tribunal: derecho
de asociación del afiliado y celebración del congreso del partido en el plazo
previsto en los estatutos
1.- Los partidos políticos son
asociaciones que caen dentro del ámbito del art. 22 de la Constitución, que
reconoce y ampara el derecho de asociación. Pero son asociaciones con una
especial relevancia constitucional, a las que la Constitución ha dedicado un
precepto específico, el art. 6.
2.- De ahí que el Tribunal
Constitucional haya concluido (sentencias 138/2012, de 20 de junio, y 226/2016,
de 22 de diciembre) que los partidos políticos son asociaciones
"cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones y éstas se
cifran en la expresión organizada del pluralismo político con el fin de
asegurar la mejor correspondencia entre la voluntad de los ciudadanos y la
voluntad general expresada en la ley".
3.- La citada STC 226/2016, de 22 de
diciembre añade que, por tales razones, "los arts. 6 y 22 [de la
Constitución] deben interpretarse conjunta y sistemáticamente, sin separaciones
artificiosas y, en consecuencia, debe reconocerse que el principio de
organización y funcionamiento interno democrático y los derechos que de él
derivan integran el contenido del derecho de asociación cuando éste opera sobre
la variante asociativa de los partidos políticos" ( STC 56/1995, FJ
3)".
4.- Existe, por tanto, una conexión
directa entre las funciones jurídico públicas de los partidos políticos,
expresadas en la primera parte del art. 6 de la Constitución ("expresan el
pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular y son instrumento fundamental para la participación política") y
la exigencia de que "[s]u estructura interna y funcionamiento deberán ser
democráticos", contenida en el último inciso del precepto constitucional.
Como explica la STC 48/2003, de 12 de marzo, los cometidos constitucionales de
los partidos explican las condiciones específicas que el art. 6 de la
Constitución les impone en relación con su estructura interna y funcionamiento.
5.- La STC 56/1995, de 6 de marzo
afirmó que la previsión de que la estructura interna y funcionamiento de los
partidos políticos deberán ser democráticos, contenida en el art. 6 de la
Constitución, se plasma en la exigencia de que los partidos políticos rijan su
organización y su funcionamiento internos mediante reglas que permitan la
participación de los afiliados en la gestión y control de los órganos de
gobierno y mediante el reconocimiento de unos derechos y atribuciones a los
afiliados en orden a conseguir esa participación en la formación de la voluntad
del partido. Por lo que "la exigencia constitucional de organización y
funcionamiento democráticos no sólo encierra una carga impuesta a los partidos,
sino que al mismo tiempo se traduce en un derecho o un conjunto de derechos
subjetivos y de facultades atribuidos a los afiliados respecto o frente al
propio partido, tendentes a asegurar su participación en la toma de las
decisiones y en el control del funcionamiento interno de los mismos".
6.- El reconocimiento de los derechos
de participación de los afiliados, vinculados de la exigencia de democracia
interna de los partidos políticos, se desarrolla en varios preceptos de la Ley
Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos (en adelante, Ley
Orgánica de Partidos Políticos). Aunque esta ley fue reformada por la Ley
Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, esto es, en el periodo relevante para resolver
el caso objeto del recurso, esta reforma legal no tiene trascendencia para la
resolución del recurso. En primer lugar, porque no afectó a algunos de los
preceptos de dicha Ley Orgánica que son de aplicación para resolver el recurso.
En segundo lugar, porque las exigencias que introdujo en la nueva redacción del
art. 3.2 de la Ley Orgánica de Partidos Políticos (en concreto, expresión en
los estatutos de los órganos de gobierno y representación del partido, su
composición, los plazos para su renovación que habrá de efectuarse como máximo
cada cuatro años) ya eran cumplidas por los estatutos del Partido Popular.
7.- Un primer precepto de la Ley
Orgánica de Partidos Políticos en el que se desarrolla el derecho de
participación del afiliado es el art. 8.2 (tras la reforma operada por la Ley
Orgánica 3/2015, art. 8.4), que establece como derecho de los afiliados, que en
todo caso han de recogerse en los estatutos, el derecho "[a] participar en
las actividades del partido y en los órganos de gobierno y representación, a
ejercer el derecho de voto, así como asistir a la Asamblea general, de acuerdo
con los estatutos", y el derecho "[a] ser electores y elegibles para
los cargos del mismo" (apartados a] y b] de dicho precepto).
8.- En concordancia con lo anterior, el
art. 7.2 de Ley Orgánica de Partidos Políticos, dispone:
"Sin perjuicio de su capacidad
organizativa interna, los partidos deberán tener una asamblea general del
conjunto de sus miembros, que podrán actuar directamente o por medio de
compromisarios, y a la que corresponderá, en todo caso, en cuanto órgano
superior de gobierno del partido, la adopción de los acuerdos más importantes
del mismo, incluida su disolución".
9.- En cumplimiento de estas
exigencias, el art. 26 de los estatutos del Partido Popular, en la redacción
vigente en la fecha relevante para la resolución del recurso, disponía:
"El Congreso es el órgano
supremo del Partido. Serán de naturaleza ordinaria o extraordinaria, según se
celebren por expiración del mandato temporal o como consecuencia de situaciones
especiales no vinculadas a ese hecho".
10.- De lo expuesto se deriva que el
congreso regulado en los art. 26 y siguientes de tales estatutos y,
concretamente, el congreso nacional del Partido Popular, es la "asamblea
general del conjunto de sus miembros", "órgano superior de gobierno
del partido", competente para "la adopción de los acuerdos más
importantes del mismo", y fundamental para la efectividad del derecho de
participación del afiliado, que constituye una de las facetas del derecho fundamental
de asociación del que este es titular.
11.- Por consiguiente, no puede
aceptarse la tesis sostenida por el partido recurrido y por el Ministerio
Fiscal de que el derecho del demandante a participar en el funcionamiento y
organización del partido político a través de la celebración de congresos
nacionales periódicos en los términos que resulta de los estatutos del partido,
constituya un mero derecho estatutario, sin trascendencia constitucional y no
susceptible de protección a través del proceso especial de protección de los
derechos fundamentales.
12.- Los preceptos de la Constitución
que regulan derechos fundamentales son preceptos abiertos y de perfiles
difusos, integrados normalmente por cláusulas generales, que necesitan ser
desarrollados y concretados por la legislación infraconstitucional y, en
particular, por las leyes orgánicas de desarrollo ( art. 81.1 de la
Constitución). Constitución y ley (en especial, ley orgánica) colaboran en la
determinación del contenido y alcance del derecho fundamental, bajo la
supremacía de la primera.
13.- En el caso del derecho de
asociación, el derecho de autoorganización que constituye una faceta de ese
derecho fundamental, atribuido a la asociación o al partido político, supone
que el derecho de participación del asociado o afiliado que se deriva del art.
22, en conexión con el art. 6, ambos de la Constitución, no solo necesita un
desarrollo legislativo, sino que ha de ser objeto también de regulación
estatutaria, que en todo caso ha de respetar las exigencias que resultan de la
regulación constitucional y legal del derecho de asociación y, en concreto, en
el caso de los partidos políticos, las que resultan del principio de que su
organización interna y funcionamiento han de ser democráticos.
14.- Por tanto, los estatutos son, al
mismo tiempo, la manifestación de la potestad de autoorganización del partido
político y la garantía de los derechos de sus afiliados, entre ellos, el
derecho de participación. Los estatutos participan, con la Constitución y con
la ley, en la determinación del contenido del derecho fundamental de asociación
y, en concreto, de asociación en un partido político.
15.- La vulneración de los derechos que
los estatutos otorgan a los afiliados constituye una vulneración de su derecho
fundamental de asociación en un partido político cuando se trata de preceptos
estatutarios que desarrollan el ámbito constitucionalmente protegido del
derecho fundamental, por su relación directa con la naturaleza y los intereses
protegidos por tal derecho fundamental. En tal caso, el vicio estatutario
constituye un vicio de constitucionalidad.
16.- Es cierto que existen previsiones
estatutarias que, en tanto que no desarrollan ese ámbito constitucionalmente
protegido del derecho de asociación, en su modalidad de asociación en el seno
de un partido político, confieren derechos de naturaleza exclusivamente
estatutaria cuya vulneración, por tanto, no puede ser amparada por el cauce de
protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, porque carece de
relevancia constitucional. Por tanto, lo decisivo no es la distinción entre el
plano estatutario y el plano constitucional, sino la distinción entre el plano
estatutario con relevancia constitucional y el que carece de tal relevancia.
17.- También es cierto que existen zonas
grises, en las que es realmente difícil dilucidar si estamos ante un derecho
del afiliado, previsto en los estatutos, que es desarrollo de ese ámbito
constitucionalmente protegido del derecho fundamental o, por el contrario, ante
un derecho meramente estatutario, sin rango iusfundamental.
18.- Pero la vulneración de los derechos
que los estatutos otorgan a los afiliados como concreción del derecho de
participación del afiliado que se deriva de la exigencia de organización y
funcionamiento democráticos del partido político, afecta al plano de la
constitucionalidad y constituye una vulneración del derecho fundamental de
asociación del afiliado.
19.- En el caso objeto de este recurso,
las normas estatutarias que regulan un aspecto básico de la participación del
afiliado en el funcionamiento del partido, como es la periodicidad con que ha
de celebrarse la asamblea general prevista en los arts. 7.2 y 8.2 -actualmente,
8.4- de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, constituyen claramente un
desarrollo estatutario de una de las principales facetas del derecho de
participación del afiliado en el funcionamiento del partido político, que
enlaza con la exigencia de organización interna y funcionamiento democráticos.
Esta exigencia no se cumpliría si la asamblea general que permite la
participación de los afiliados en la adopción de las decisiones más importantes
del partido no se reuniera periódicamente.
20.- Por tanto, los derechos que para el
afiliado se derivan de estas normas estatutarias que regulan la celebración del
congreso nacional del partido no tienen un rango exclusivamente estatutario,
sino también iusfundamental, por lo que tienen relevancia constitucional y
pueden ser amparados en el proceso especial de protección de los derechos fundamentales
previsto en el art. 53.2 de la Constitución.
21.- El art. 27 de los estatutos del
Partido Popular contiene una regulación de la convocatoria y celebración de los
congresos del partido que, en lo que es relevante para la resolución de este
recurso, puede sintetizarse así:
i) Los congresos ordinarios del
partido se celebrarán cada tres años.
ii) La convocatoria del congreso
corresponderá a la junta directiva de la organización territorial sobre la que
el congreso extienda su competencia; por tanto, la convocatoria del congreso
nacional corresponderá a la junta directiva nacional.
iii) "La convocatoria de los
Congresos Regionales, Provinciales o Insulares, deberá efectuarse dentro de los
cuatro meses siguientes a la celebración del Congreso Nacional, salvo cuando el
Comité Ejecutivo Nacional dispusiera en su caso lo contrario en razón de los
intereses generales del Partido".
22.- Estas previsiones estatutarias
desarrollan los preceptos de la Ley Orgánica de Partidos Políticos que exigen
la existencia de un órgano superior de gobierno del partido, consistente en una
asamblea general a la que los afiliados tienen derecho a asistir, por sí o
mediante compromisarios (arts. 7.2 y 8.2 -actualmente 8.4-), "de acuerdo
con los estatutos", y que necesariamente ha de tener reuniones periódicas.
23.- Tales normas estatutarias son
plasmación del derecho de autoorganización del partido político al regular
cuestiones tales como la frecuencia de celebración de los congresos, órgano
competente para convocarlos, posibilidad de aplazar determinados congresos y
órgano que puede acordarlo, forma de elección de los compromisarios,
composición del congreso, normas de adopción de los acuerdos, etc.
24.- Pero también son plasmación de la
exigencia de organización y funcionamiento democráticos de los partidos
políticos contenida en el art. 6 de la Constitución, y del derecho de
participación de los afiliados en el funcionamiento y organización del partido
que se deriva de tal exigencia. La asistencia de los afiliados al congreso
nacional, órgano supremo del partido, personalmente o por medio de
compromisario, les permite participar en la adopción de las decisiones más
importantes del partido y en la elección de las personas que desempeñarán sus
máximos cargos directivos.
25.- Que la celebración de los congresos
nacionales del partido tenga lugar en los términos previstos en los estatutos
y, en concreto, con la periodicidad prevista en ellos, no es irrelevante para
la efectividad del derecho del afiliado a la participación en la vida del
partido, habida cuenta de la importancia de la "asamblea general"
prevista en el art. 7.2 de la Ley Orgánica de Partidos Políticos como medio de
participación de los afiliados en la actividad del partido político, en la
adopción de las decisiones fundamentales y en la elección de sus dirigentes.
26.- Tal derecho de participación puede
verse gravemente obstaculizado si la celebración de los congresos nacionales no
tiene lugar con la periodicidad prevista en los estatutos.
27.- No es descartable que puedan
existir, en cuanto a los plazos previstos en los estatutos para la celebración
de la "asamblea general", incumplimientos estatutarios inocuos, por
su escasa gravedad, pues pueden concurrir circunstancias extraordinarias que
justifiquen un pequeño retraso respecto de la fecha prevista en los estatutos.
Los propios estatutos pueden prever la posibilidad de que el órgano directivo
del partido entre congresos pueda aplazar la convocatoria, dentro de ciertos
límites temporales y por la concurrencia de circunstancias justificativas. Así
lo hace el vigente art. 31.1.a de los estatutos del Partido Popular, redactado
justamente en el congreso que se celebró en febrero de 2017 (y que por tanto no
es de aplicación para resolver el litigio), que dispone:
"Extraordinariamente, la Junta
Directiva Nacional podrá alterar la convocatoria del Congreso Ordinario
modificando el plazo previsto en supuestos de coincidencia con procesos
electorales, celebrándose como máximo 12 meses después de la fecha en la que
hubiera correspondido".
28.- Pero un incumplimiento grave de la
previsión estatutaria acerca de la periodicidad con que debe celebrarse la
"asamblea general" a que se refieren los arts. 7.2 y 8.2
(actualmente, 8.4) de la Ley Orgánica de Partidos Políticos, que suponga un
serio retraso respecto de la fecha en que tal asamblea general debió
celebrarse, no es una simple infracción estatutaria o un "error en la
interpretación de los estatutos", sin trascendencia constitucional, como
se alega por el partido demandado y se admite por el Ministerio Fiscal, sino
una vulneración del derecho fundamental de asociación del afiliado del partido
político, en cuanto que obstaculiza seriamente su derecho de participación en
el partido político derivado de la exigencia de funcionamiento y organización
democráticos establecida en el art. 6 de la Constitución y desarrollada por la
Ley Orgánica de Partidos Políticos y los estatutos.
29.- No es aceptable la tesis mantenida
en la sentencia recurrida, relativa a que "del propio tenor literal del
mencionado precepto estatutario no se desprende el carácter imperativo de la
celebración trianual del Congreso". El empleo del tiempo verbal futuro
("[l]os Congresos Ordinarios del Partido [...] se celebrarán cada tres
años") tiene un claro significado imperativo, como es usual en el empleo
de este tiempo verbal en normas legales o estatutarias, testamentos, contratos,
etc. La propia Ley Orgánica de Partidos Políticos emplea con frecuencia dicho
tiempo verbal con ese significado imperativo: "[l]os partidos políticos se
ajustarán en su organización, funcionamiento y actividad a los principios
democráticos y a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes" (art. 6);
"[l] os órganos directivos de los partidos se determinarán en los estatutos
y deberán ser provistos mediante sufragio libre y secreto" (art. 7.2);
"[l]os partidos políticos dejarán constancia de la afiliación de sus
miembros en el correspondiente fichero..." (art. 8.3), etc.
30.- Tampoco el retraso en solicitar la
celebración del congreso por parte del demandante, que la sentencia del Juzgado
de Primera Instancia expone como razón para desestimar su pretensión, puede
justificar la desestimación del recurso. No es razonable que la agravación de
la vulneración de su derecho de participación, por el transcurso de un periodo
de tiempo considerable desde que el congreso debió celebrarse, constituya
justamente la razón de que el afiliado vea desestimada la acción de protección
de su derecho fundamental.
31.- También debe rechazarse la tesis,
sostenida por el partido recurrido en su oposición al recurso, de que puede
aplicarse, por analogía, a la celebración del congreso nacional la previsión
del art. 27.2 de los estatutos vigentes en aquel momento, respecto de la
posibilidad de aplazar la convocatoria del congreso regional, provincial o
insular. Ese precepto establecía:
"La convocatoria de los
Congresos Regionales, Provinciales o Insulares, deberá efectuarse dentro de los
cuatro meses siguientes a la celebración del Congreso Nacional, salvo cuando el
Comité Ejecutivo Nacional dispusiera en su caso lo contrario en razón de los
intereses generales del Partido".
32.- Como ha declarado este tribunal en
sentencias como la 514/2012, de 20 de julio, y las anteriores que en ella se
citan, para aplicar la analogía es necesario, en primer lugar, la existencia de
una verdadera laguna legal (en este caso, estatutaria) o, como dice el art. 4.1
del Código Civil, que las normas "no contemplen un supuesto
específico". Y, en segundo lugar, es exigible la similitud jurídica
esencial entre el supuesto que se pretende resolver, que no está previsto en
las normas, y el ya regulado por estas, debiendo acudirse para resolver el
problema al fundamento de la norma y al de los supuestos configurados; esto es,
la "identidad de razón" exigida por el art. 4.1 del Código Civil.
33.- En el presente caso, no concurren
estos requisitos. No existe laguna en la normativa estatutaria. El 27.1 de los
estatutos del partido establecía una regla general: "[l]os Congresos
Ordinarios del Partido, sea cual fuere su ámbito territorial de competencia, se
celebrarán cada tres años". El art. 27.2 de los estatutos establecía una
excepción a esta regla (la posibilidad de que el comité ejecutivo nacional
aplace la celebración del congreso respecto de la fecha que resulte de la
aplicación de la regla general), pero lo hacía exclusivamente respecto de los
congresos regionales, provinciales o insulares. Por tanto, al preverse la
posibilidad de excepcionar el plazo de celebración de los congresos exclusivamente
para algunos de ellos (concretamente, los de carácter regional, provincial o
insular), es de aplicación el aforismo inclusio unius, exclusio alterius,
por lo que al congreso nacional le era de aplicación la regla general de la
celebración cada tres años.
34.- Tampoco existe identidad de razón.
Si bien existen algunas razones comunes a la celebración dentro de unos plazos
predeterminados de los congresos de distinto ámbito territorial del partido,
solo el congreso nacional, en tanto que constituye la "asamblea general
del conjunto de sus miembros, que podrán actuar directamente o por medio de
compromisarios", es el "órgano superior de gobierno del
partido", al que compete "la adopción de los acuerdos más importantes
del mismo, incluida su disolución".
35.- Esta condición de órgano superior
del partido competente para adoptar las decisiones más importantes solo la
tiene el congreso nacional, no los congresos de inferior ámbito territorial,
por lo que las razones para permitir el aplazamiento de esos congresos de ámbito
territorial inferior no concurren necesariamente en el caso del congreso
nacional.
36.- En todo caso, como se ha dicho, un
aplazamiento de escasa entidad, aunque supusiera que la convocatoria no se
hubiera ajustado a la previsión estatutaria, si concurría una justificación
razonable, podría considerarse inocua y, por tanto, no infractora del derecho
fundamental de asociación del afiliado al partido político. Pero en el presente
caso, el retraso en la celebración del congreso nacional fue de dos años. Esto
es, en vez de a los tres años, como establecían los estatutos, el congreso
nacional se celebró a los cinco años del anterior.
37.- El argumento de la sentencia
recurrida de que la falta de convocatoria del congreso nacional ordinario del
partido "no se revela, en absoluto, como una decisión arbitraria e
injustificada encaminada a privar a los afiliados de su derecho de
participación democrática", no puede ser aceptada. La justificación
consistente en las dificultades en formar gobierno tras las elecciones de
diciembre de 2015, no puede estimarse, pues el congreso debió celebrarse en
febrero de 2015, por lo que cuando se celebraron esas elecciones ya se había
producido un retraso de diez meses respecto de la fecha en que debió haberse
celebrado, de acuerdo con los estatutos.
38.- Con independencia de cuál fuera la
finalidad a la que respondió esa falta de convocatoria en la fecha exigida
estatutariamente, la entidad del retraso supuso, objetivamente, una vulneración
del derecho de participación del demandante en el funcionamiento y organización
del partido. La celebración regular del congreso nacional, por las competencias
atribuidas a tal órgano en tanto que asamblea general del partido, tiene
singular importancia para la efectividad de tal derecho.
39.- En la oposición al recurso se
argumenta también que la potestad de autoorganización del partido político
supone que el derecho de participación del afiliado viene regulado no solo por
los estatutos del partido, sino también por lo acordado por los órganos
directivos competentes.
40.- Dicho argumento no puede estimarse.
Lo acordado por los órganos directivos competentes no puede, en ningún caso,
vulnerar las normas legales ni las normas estatutarias, sin perjuicio de que
tales normas estatutarias puedan ser modificadas por el órgano competente, por
los cauces estatutarios y dentro de los márgenes legales y constitucionales.
41.- Como declaramos en la sentencia
178/2018, de 3 de abril, el principio de autoorganización de las asociaciones
(entre las que hay que incluir, a estos efectos, los partidos políticos) tiene
ínsito un elemento de juridicidad que impide que los órganos directivos
infrinjan la normativa estatutaria de la que la asociación se ha dotado. Y la
STC 104/1999, de 14 de junio, declaró que "[e]l derecho de los socios como
miembros de la asociación consiste en el derecho a que se cumplan los
estatutos, siempre que éstos sean conformes a la Constitución y a las leyes".
42.- Lo expuesto determina que el
recurso de casación deba ser estimado y que proceda declarar que el derecho de
asociación del demandante, en su vertiente de derecho de participación
democrática en el partido, fue vulnerado por la no celebración del congreso nacional
ordinario del Partido Popular en el plazo previsto en los estatutos del
partido.
CUARTO.- -Costas y depósito
1.- No procede hacer expresa imposición
de las costas del recurso de casación ni del recurso de apelación, de
conformidad con los artículos 394 y 398, ambos de la Ley de Enjuiciamiento
Civil. Respecto de las costas de primera instancia, procede imponerlas al
partido político demandado.
2.- Procédase a la devolución del
depósito constituido de conformidad con la disposición adicional 15.ª, apartado
8, de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
FALLO:
Por todo lo expuesto, en nombre del
Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido
1.º- Estimar el recurso de casación
interpuesto por D. Nicanor contra la sentencia 97/2018, de 8 de marzo, dictada
por la Sección Vigesimoquinta de la Audiencia Provincial de Madrid, en el
recurso de apelación núm. 578/2017.
2.º- Casar la expresada sentencia y, en
su lugar, estimar el recurso de apelación interpuesto por D. Nicanor contra la
sentencia 70/2017, de 20 de febrero, del Juzgado de Primera Instancia núm. 86
de Madrid, con los siguientes pronunciamientos:
2.1º.- Estimar la demanda interpuesta por
D. Nicanor contra el Partido Popular.
2.2º.- Declarar que la no convocatoria del
congreso nacional del Partido Popular que debió celebrarse en febrero de 2015
vulneró el derecho de asociación del demandante, en su vertiente de derecho de
participación democrática en el partido.
2.3º.- Condenar al Partido Popular al pago
de las costas de primera instancia.
3.º- No hacer expresa imposición de las
costas del recurso de casación ni del recurso de apelación.
4.º- Devolver al recurrente el depósito
constituido para interponer el recurso.
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