Sentencia del Tribunal Supremo (1ª) de 12 de febrero de 2024 (D. JOSÉ LUIS SEOANE SPIEGELBERG).
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PRIMERO.- Antecedentes
relevantes
Versa el
presente recurso de casación sobre el ejercicio de una acción directa del art.
76 LCS, que es formulada por la demandante contra la aseguradora de la
administración sanitaria, tras haberse desestimado, por resolución
administrativa firme, la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida
contra la propia Administración.
Son
antecedentes relevantes, a los efectos decisorios del recurso, los siguientes:
1.- Con
fecha 19 de febrero de 2014, D.ª Belen formuló ante el Servicio Madrileño de
Salud (SERMAS) una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y
perjuicios sufridos a resultas de lo que consideraba una deficiente atención
sanitaria prestada por el Hospital Universitario Puerta de Hierro de Madrid,
dado que, en la primera asistencia que le fue dispensada, en el servicio de
urgencias de dicho centro sanitario, se le dio de alta, tras diagnosticársele
una dorsalgia por artritis, mientras que, cuatro días más tarde, con los mismos
síntomas, se le apreció un infarto agudo de miocardio. Este retraso en el
diagnóstico le causó una minusvalía impeditiva de la realización de cualquier
ocupación o actividad, sin tener reconocida ninguna pensión.
2.-
Tramitada dicha reclamación, como expediente responsabilidad patrimonial
32/2015, por resolución de fecha 14 de diciembre de dicho año se acordó
desestimarla en vía administrativa, al no haberse acreditado una asistencia
sanitaria indebida. No se discute y, además, consta probado que esta resolución
administrativa fue debidamente notificada a la reclamante, y también está
acreditado que ganó firmeza al no interponerse contra ella recurso contencioso-
administrativo.
3.- Previo
requerimiento mediante burofax de 13 de diciembre de 2016, en febrero de 2017,
D.ª Belen formuló demanda contra D.ª Custodia, médico a la que atribuía
responsabilidad civil por mala praxis (extracontractual, o subsidiariamente
contractual) y contra Zurich España Compañía de Seguros y Reaseguros S.A.
(actualmente Zurich Insurance PLC, Sucursal en España, en adelante Zurich),
como aseguradora del SERMAS, en ejercicio de la acción directa del art. 76 LCS,
postulando una indemnización indeterminada a cuantificar en ejecución de
sentencia, más los intereses legales del art. 1108 CC y los de demora del art.
20 LCS. Alegaba, en síntesis, la concurrencia de una infracción de la lex
artis imputable a dicha profesional sanitaria por error de diagnóstico
y consiguiente tratamiento tardío de su patología cardiaca.
4.- La
demandante desistió de su acción contra la médica demandada, acordándose
continuar el procedimiento contra la aseguradora Zurich.
Ésta se
opuso a la demanda planteando la excepción de falta de legitimación pasiva y
alegando, en lo que ahora interesa, que no procedía formular en vía civil
acción directa contra la aseguradora de la Administración sanitaria, puesto que
había sido desestimada la petición de declaración de responsabilidad
patrimonial de la propia Administración por resolución administrativa firme.
5.- La
sentencia de primera instancia estimó la demanda y condenó a la aseguradora a
pagar a la demandante una indemnización por importe de 251.679,71 euros,
incrementada con los intereses del art. 20 LCS, desde el 13 de diciembre de
2016 hasta la fecha de dicha sentencia, y con los intereses del art. 576 LEC
desde entonces, y al pago de las costas procesales.
En la
precitada resolución judicial se razonó, en síntesis, que la excepción
planteada por la aseguradora estaba supeditada a la inexistencia de
responsabilidad del asegurado, por lo que, para determinarla, debía entrarse en
el fondo de la cuestión litigiosa y, al hacerlo, se entendió concurrente una
mala praxis por incumplimiento de los protocolos médicos aplicables a estos
casos, dado que, en la primera asistencia prestada a la demandante, se omitió
una prueba (electrocardiograma) que, por la sintomatología que presentaba la
paciente, era necesaria para un diagnóstico diferencial y, por ende, se apreció
la responsabilidad directa de la aseguradora conforme al art. 76 LCS.
6.- Contra
dicha sentencia interpuso recurso de apelación la compañía Zurich.
En el
desarrollo del recurso insistió en la tesis de que devenía improcedente la
acción directa, solicitando la desestimación de la demanda con condena en
costas de la demandante. La sentencia de segunda instancia desestimó el recurso
y confirmó íntegramente la sentencia apelada, con imposición de las costas de
segunda instancia a la apelante.
El tribunal
sentenciador, remitiéndose literalmente al criterio seguido por la misma
sección 9.ª en sentencia de 12 de junio de 2017, y por la sección 13.ª de la
misma Audiencia Provincial de Madrid en sentencia de 13 de septiembre de 2018,
consideró que la acción directa es posible si, como es el caso, la resolución
administrativa firme no declara la inexistencia de responsabilidad de la
compañía de seguros, pues el hecho de que la demandante no la recurriera en vía
contencioso-administrativa no ha de entenderse como una renuncia al ejercicio
de dicha acción directa.
7.- Contra
la precitada resolución judicial se interpuso recurso de casación
SEGUNDO.- Motivo único
del recurso de casación
El recurso
se interpuso al amparo del ordinal 3.º del art. 477.2 LEC, por interés
casacional en su modalidad de oposición a la doctrina jurisprudencial de esta
sala sobre la improcedencia de la acción directa deducida en vía civil contra
la aseguradora de una Administración sanitaria, cuando el expediente
administrativo contra la propia Administración concluye con resolución
desestimatoria firme.
Se consideró
infringido el art. 73 LCS y, en su desarrollo, se alegó, en síntesis, que
conforme a la jurisprudencia fijada por esta sala en sentencia de pleno
321/2019, de 5 de junio, seguida por la sentencia 579/2019, de 5 de noviembre
(y por tanto, antes de que se dictara la sentencia recurrida), la
responsabilidad del asegurado es condición absoluta para que exista
responsabilidad de su aseguradora por lo que, al haber sido declarada en vía
administrativa la inexistencia de responsabilidad de la Administración
sanitaria por resolución firme, no es posible estimar en vía civil la acción
directa de la perjudicada contra la aseguradora de dicha Administración.
La parte
recurrida se opone al recurso alegando, en síntesis: (i) que la jurisprudencia
invocada no es aplicable al caso, porque la sentencia de pleno se refiere a un
supuesto distinto en el que la resolución firme, que puso fin a la vía
administrativa, no desestimó la reclamación, sino que la estimó; mientras que,
en el caso presente, la resolución administrativa fue completamente
desestimatoria, sin fijar ninguna indemnización, por mínima que fuera, ni un
pago a cargo de la Administración que pudiera extinguir el derecho de la
perjudicada, todo lo cual conlleva que ha de primar el principio de indemnidad
y el derecho de la demandante a ser resarcida por la compañía de seguros en
este orden civil, ya que "no es lo mismo aceptar una resolución administrativa
favorable, no recurrir y cobrar una indemnización... que ver desestimada la
reclamación administrativa y optar por el ejercicio de un derecho autónomo que
aún subsiste"; (ii) que las resoluciones administrativas no tienen efecto
de cosa juzgada aunque puedan valorarse como prueba; (iii) que la jurisdicción
civil es la única competente para conocer de la acción directa del art. 76 LCS
dirigida exclusivamente contra la aseguradora de la Administración, y (iv) que
la acción directa es un derecho propio y autónomo que no puede verse limitado
por una resolución administrativa previa.
Terminó
Zurich con la solicitud de que se dictase sentencia acordando la inadmisión del
recurso por falta de interés casacional o, en su caso, su desestimación, con
confirmación de la sentencia recurrida e imposición de las costas del recurso a
la parte recurrente.
Ahora bien,
los motivos alegados como de inadmisibilidad del recurso no constituyen óbices
formales impeditivos de su conocimiento, sino que conforman argumentos
conducentes a su desestimación en cuanto al fondo, que es cuestión asaz
diferente.
En
definitiva, la parte recurrente plantea una cuestión controvertida de derecho
material o sustantivo relativa a la interpretación del art. 73 de la LCS, que
debe ser abordada por este tribunal.
Es doctrina
de esta sala la que viene proclamando que, para superar el test de
admisibilidad, puede ser suficiente la correcta identificación del problema
jurídico planteado, y una exposición adecuada que ponga de manifiesto la
consistencia de las razones de fondo del recurso partiendo del respeto a los
hechos probados; requisitos que se cumplen en este caso, toda vez que no se
discute la firmeza de la resolución administrativa, que declaró la inexistencia
de responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria asegurada, y
constituye cuestión de naturaleza exclusivamente jurídica determinar si
proclamada en vía administrativa la inexistencia de dicha responsabilidad, en
pronunciamiento no impugnado en vía contencioso administrativa y, por lo tanto,
firme, cabe exigir responsabilidad a la aseguradora por la vía de la acción
directa del art. 76 de la LCS, en tanto en cuanto es presupuesto de la
prestación indemnizatoria que compete a la compañía aseguradora la existencia
de responsabilidad en el asegurado.
TERCERO.- Estimación del
recurso
Para mejor
explicación del pronunciamiento estimatorio del recurso interpuesto,
abordaremos su resolución en los apartados siguientes:
3.1 Opciones
que se le abren al perjudicado en casos, como el presente, de supuesta mala
praxis en la asistencia sanitaria prestada por la sanidad pública.
El Tribunal
Supremo ha explicitado las opciones legales que se les abren a los perjudicados
en los casos de ser víctimas de acciones dañosas causadas por la
Administración. Así, en las sentencias 473/2020, de 17 de septiembre, de Pleno;
501/2020, de 5 de octubre, y más recientemente en la sentencia 1519/2023, de 6
de noviembre, esta sala se ha pronunciado sobre dichas opciones legales que
sintetizamos de la forma siguiente:
3.1.1 Acudir
a la vía administrativa.
En efecto,
una de las posibilidades legales, que brinda el ordenamiento jurídico a la
demandante, es formular la oportuna reclamación administrativa previa ante la
propia Administración para obtener el resarcimiento del daño, en cuyo caso
finalizado el expediente con reconocimiento de la responsabilidad patrimonial y
fijación de la indemnización correspondiente, se producen las consecuencias
jurídicas siguientes, a las que se refiere la STS 321/2019, de 5 de febrero:
"(i)
fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y
extinguir el crédito; (ii) una vez declarada la responsabilidad y establecida
la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos
pronunciamientos quedan firmes para la administración; (iii) pueden producirse,
potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias,
además del pago, ya mencionado; y (iv) la indemnización que queda firme en vía
administrativa es el límite del derecho de repetición que el art. 76 LCS
reconoce a la aseguradora".
Esta
doctrina es ulteriormente ratificada en la sentencia 579/2019, de 5 de
noviembre, entre otras.
3.1.2 Acudir
a la vía contencioso-administrativa.
Los
perjudicados, en el caso de que hubieran optado por la vía administrativa, si
formulada la preceptiva reclamación fuera desestimada expresamente o por
silencio administrativo, o cuando considerasen insuficiente la cantidad fijada
en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos, podrían
cuestionar tal resolución administrativa ante la jurisdicción
contencioso-administrativa de las formas siguientes:
a) Bien,
mediante el ejercicio de una acción de condena exclusivamente dirigida contra
la Administración, en cuyo caso es la jurisdicción contencioso-administrativa a
la que le compete el conocimiento de las reclamaciones sobre responsabilidad
patrimonial dirigidas contra la Administración, según resulta de lo normado en
el art. 2 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha
jurisdicción (en adelante LJCA).
b) Bien,
demandando, en vía contencioso-administrativa, a la Administración y a su
compañía aseguradora, lo que constituye una posibilidad expresamente prevista
en el art. 9.4 II de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ), en
consonancia con lo dispuesto en el art. 21 c) de la LJCA, que consideran
legitimada pasivamente a "las aseguradoras de las Administraciones
públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a
quien aseguren".
3.1.3 Ejercitar
exclusivamente la acción directa contra la compañía de seguros de la
Administración ante la jurisdicción civil.
Por último,
se abre una tercera posibilidad como es la de prescindir de la vía
administrativa, y demandar, exclusivamente, a la compañía de seguros, en su
condición de sociedad mercantil, ante la jurisdicción civil, en el ejercicio de
la acción directa del art. 76 de la LCS (autos de la Sala de Conflictos del
Tribunal Supremo 3/2010, 4/2010, 5/2010 de 22 de marzo y sentencias 574/2007,
de 30 de mayo, 62/2011, de 11 de febrero y 321/2019, de 5 de febrero, entre
otras).
Recientemente,
la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, en auto
2/2022, de 2 marzo, reiteró tal criterio atributivo del conocimiento de dicha
acción, incluso tras la entrada en vigor de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, dado que se trata de una
controversia inter privatos; esto es, entre la demandante, por un
bien privativo como es la salud y los perjuicios económicos sufridos en su
patrimonio biológico personal, y una compañía de seguros legalmente constituida
bajo el régimen jurídico de una sociedad anónima de capital.
Como
señalamos en la sentencia 1322/2023, de 27 de septiembre, en tales casos, la
aseguradora no puede:
"[...]
ampararse en el argumento de que no está obligada a hacer honor a su compromiso
indemnizatorio, si no acude la víctima a la vía administrativa, formulando la
correspondiente reclamación patrimonial frente a la administración
presuntamente responsable, y esperar a que aquella sea reconocida en el
correspondiente expediente administrativo, pues el perjudicado no está obligado
a ello, y goza del derecho de dirigir la acción de resarcimiento en vía civil
únicamente contra la aseguradora de la administración".
Por
consiguiente, en el supuesto de acudir a dicha vía jurisdiccional civil, la
condena de la aseguradora dependerá de la existencia de responsabilidad
patrimonial de la administración asegurada, que deberá acreditarse, en el
proceso civil, bajo los parámetros propios del derecho administrativo, lo que
no es cuestión extravagante, sino expresamente prevista en el art. 42 de la
LEC, que regula las cuestiones prejudiciales no penales que se susciten en el
proceso civil.
En
definitiva, corresponde a la jurisdicción civil resolver los casos de ejercicio
de la acción directa del art. 76 LCS contra la compañía aseguradora siempre que
ésta sea la única demandada, como así se ha expresado en la sentencia del Pleno
de la Sala 1.ª 321/2019, de 5 de junio, y no se hubiera acudido previamente a
la vía administrativa.
3.2 Opciones
que están vedadas a los perjudicados.
Ahora bien,
lo que no cabe es que, si optaron por acudir a la vía administrativa y su
pretensión resarcitoria del daño sufrido resulta desestimada o estimada en
parte, es acudir posteriormente a la vía civil para obtener el reconocimiento
de la responsabilidad denegada o incrementar el importe de la indemnización
fijada en dicha vía; pues ello supondría atribuir a los tribunales civiles
facultades revisoras de los actos administrativos con clara invasión del ámbito
propio de la jurisdicción contencioso administrativa a la que le compete el
control de la Administración Pública (arts. 106 CE; 9.4 LOPJ y 1 y 2 LJCA), y
máxime cuando dichos actos administrativos resultan firmes por no haber sido
impugnados por vía contencioso administrativa.
El
ordenamiento jurídico no posibilita el trasvase indistinto de una jurisdicción
a otra, ni la invasión de ámbitos ajenos a la propia, al anudar a los actos
procesales de tal naturaleza la sanción jurídica de la nulidad de pleno derecho
(arts. 238.1 LOPJ y 225.1 de la LEC).
En este
sentido, la sentencia 358/2021, de 25 de mayo, de pertinente cita, al referirse
también a un caso en el que el perjudicado ejercitó en vía civil la acción
directa del art. 76 LCS contra Zurich, aseguradora del SERMAS, después de que
hubiera devenido firme la resolución administrativa que declaró la inexistencia
de responsabilidad patrimonial de dicha Administración sanitaria, proclama que:
"[...]
la sentencia recurrida se opone a la doctrina jurisprudencial de esta sala
fijada a partir de su sentencia de pleno 321/2019 y reiterada en las sentencias
579/2019, de 5 de noviembre, 473/2020, de 17 de septiembre, de pleno, y
501/2020, de 5 de octubre, sobre la vinculación de la jurisdicción civil a lo
resuelto por la Administración en el expediente de responsabilidad patrimonial,
o en su caso a la resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativo si se
impugna el acto administrativo.
"[...]
En este sentido, se recuerda que la acción directa del art. 76 LCS se funda en
los principios de autonomía de la acción, solidaridad de obligados y
dependencia estructural respecto de la responsabilidad del asegurado, y que
esto comporta que, aunque la acción directa goce de autonomía procesal (al ser
posible demandar exclusivamente a la aseguradora ante la jurisdicción civil sin
que previamente se sustancie una reclamación en vía administrativa), la
aseguradora no pueda quedar obligada más allá de la obligación del asegurado,
pues la jurisdicción contencioso-administrativa es la única competente para
condenar a la Administración mientras que la jurisdicción civil sólo conoce de
su responsabilidad y consecuencias a efectos prejudiciales en el proceso civil.
"Esta
jurisprudencia, con arreglo a lo cual esta sala ha desestimado la acción
directa contra la aseguradora de la Administración cuando se ha utilizado por
el perjudicado para conseguir de la aseguradora en vía civil una indemnización
superior a la indemnización reconocida en vía administrativa o
contencioso-administrativa, es también aplicable a un caso como el presente en
el que la perjudicada, pudiendo demandar directamente a la aseguradora en vía
civil, optó por acudir al expediente administrativo de responsabilidad
patrimonial para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración
sanitaria y la consiguiente indemnización del daño sufrido, y consintió que
adquiera firmeza la resolución administrativa desestimatoria de su reclamación,
dado que igual que "sería contrario a la legalidad que se utilizase la
acción directa para impugnar el acto administrativo, que se había consentido, a
los solos efectos indemnizatorios" (sentencia 321/2019, citada por la
579/2019), también lo sería utilizar la acción directa contra el asegurador
para conseguir que la jurisdicción civil declarase la responsabilidad de la
Administración sanitaria asegurada -por ser presupuesto para que responda la
aseguradora- tras haber devenido firme el acto administrativo que negó la
existencia de dicha responsabilidad".
Por
consiguiente, es contrario a la legalidad utilizar la acción directa para
impugnar el acto administrativo que se ha consentido.
En el caso
enjuiciado, en la sentencia 119/2022, de 15 de febrero, se desestimó también
una acción directa en vía civil contra la compañía de seguros, cuando había
sido desestimada la pretensión resarcitoria por sentencia dictada en vía
contencioso-administrativa.
En efecto,
la parte actora había optado por formular reclamación por vía administrativa. A
tal efecto, promovió el correspondiente expediente de declaración de
responsabilidad patrimonial contra la Administración por considerar
constitutiva de mala praxis la atención al parto dispensada por el Servicio
Público de Salud Murciano. La pretensión indemnizatoria fue desestimada:
primero por silencio negativo, lo que motivó se interpusiera recurso
contencioso administrativo contra la Comunidad Autónoma de Murcia y la compañía
de seguros, al amparo del art. 21.1 c) de la LJCA, conforme a la cual se
considera parte demandada, en vía contenciosa, a "las aseguradoras de las
Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la
Administración a quien aseguren".
Posteriormente,
de forma expresa, se desestimó tal pretensión en vía administrativa, así como
por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de
Justicia de Murcia, por apreciar que la acción se encontraba prescrita,
pronunciamiento que es firme.
Pues bien,
en la precitada sentencia 119/2022, de 15 de febrero, se resolvió, como no
podía ser de otra forma, que:
"[...]
cuando existe una sentencia del orden jurisdiccional contencioso
administrativo, que proclama mediante pronunciamiento firme, en proceso seguido
contra la compañía como codemandada, que no existe responsabilidad patrimonial
de la administración asegurada, la cual no puede renacer mediante la promoción
de una acción ante la jurisdicción civil sobre los mismos hechos contra su
aseguradora absuelta".
En
definitiva, la acción directa por vía civil contra la compañía aseguradora de
la Administración exige no haber acudido previamente a la vía administrativa,
pues si el perjudicado se somete voluntariamente a ésta no puede posteriormente
acudir a los tribunales civiles para obtener la revisión de actos
administrativos.
Por otra
parte, la constatación de la responsabilidad del asegurado es presupuesto
básico para que pueda prosperar la acción directa ejercitada contra la entidad
aseguradora (sentencias 20 diciembre 1989, 15 junio 1995, 469/2001, de 17 de
mayo y 129/2022, de 21 de febrero, entre otras), de tal modo que la
inexistencia de responsabilidad de la administración sanitaria (art. 73 LCS)
excluye la obligación de la aseguradora.
En el
presente caso, la demandante promovió expediente administrativo de
responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y dejó que la
resolución desestimatoria dictada en dicha vía adquiriera firmeza. Con ello, se
le cerró la posibilidad del ejercicio de la acción directa del art. 76 de la
LCS ante los tribunales civiles, al ser presupuesto condicionante de su
estimación la existencia de la responsabilidad patrimonial de la
administración, y en la vía inicialmente elegida por la demandante dicha
responsabilidad se declaró inexistente en pronunciamiento firme.
CUARTO.- Asunción de la
instancia
En
consecuencia, conforme al art. 487.3 LEC, procede casar la sentencia recurrida
y, en su lugar, en funciones de segunda instancia, estimar el recurso de
apelación interpuesto por la compañía de seguros Zurich, con la correlativa
desestimación de la demanda interpuesta por la actora por mor de todo el
conjunto argumental antes expuesto.
QUINTO.- Costas y
depósito
Conforme al
art. 398.2 LEC, no procede imponer a ninguna de las partes las costas del
recurso de casación, dada su estimación, ni las costas de la segunda instancia,
dado que el recurso de apelación tenía que haber sido estimado. Y conforme al
art. 394.1 LEC, procede imponer a la demandante las costas de la primera
instancia, dado que la demanda se desestima íntegramente.
Conforme a
la disposición adicional 15.ª. 8 LOPJ procede devolver a la parte recurrente
los depósitos constituidos para recurrir.
FALLO:
Por todo lo
expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución,
esta sala ha decidido
:
1.º- Estimar el recurso
de casación interpuesto por la demandada Zurich Insurance PLC, Sucursal en
España, contra la sentencia 538/2019, de 7 de noviembre, dictada por la sección
novena de la Audiencia Provincial de Madrid, en el recurso de apelación n.º
633/2019.
2.º- Casar la sentencia
recurrida, estimar el recurso de apelación interpuesto por dicha compañía de
seguros, y con revocación de la sentencia 61/2019, de 7 de febrero, dictada por
el Juzgado de Primera Instancia n.º 36 de Madrid, en los autos de juicio
ordinario 192/2017, desestimar íntegramente la demanda deducida por D.ª Belen
contra la compañía de seguros Zurich.
3.º- No imponer a
ninguna de las partes las costas del recurso de casación ni las costas de
apelación y condenar a la parte demandante a satisfacer las costas de primera
instancia.
4.º- Devolver a la
parte demandada los depósitos constituidos para recurrir en segunda instancia y
casación.
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